Jaime Reinoso Tellaeche

La cuestión de la utilización de dominio público para usos privados se ha convertido a lo largo de los años y de los sucesivos cambios normativos, en una de las cuestiones más debatidas y  polémicas de nuestra ordenación del territorio. En el fondo se trata de conciliar los derechos individuales de los ciudadanos y de las empresas con el bien general, algo nunca fácil de conseguir.

En 1988, se establece la Ley de Costas/1988, la cual implanta un plazo máximo para las concesiones de 30 años y prohíbe su prórroga en contra de la Ley o su Reglamento.

El Reglamento/1989 declaró la incompatibilidad de la ocupación del dominio público con el mantenimiento de concesiones por perpetuidad, por tiempo indefinido, sin plazo ilimitado o por plazo superior a 30 años, comenzando a contar desde la entrada en vigor de la Ley, en ningún caso habiéndose superado los 99 años, el cual es el plazo máximo. Específicamente en esos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de 30 años desde la entrada en vigor de la LC/1988.

El 29 de Julio de 2018, fue el día en el que expiraron las concesiones anteriores a la LC/1988, en otras palabras, el plazo del que disponían las casas para permanecer en pie. En un principio la Ley preveía una demolición masiva, pero el Partido Popular reformó la Ley en 2013 estableciéndose un nuevo plazo máximo para las concesiones de 75 años, también permitiendo la prórroga de las anteriores en determinadas condiciones.

Tras el estudio realizado por el Tribunal Supremo, de su doctrina resulta que las concesiones otorgadas con fecha anterior a la Ley de 2013, su plazo máximo puede pasar de los 30 años a los 75 años, significando esto que tras el cumplimiento de los 30 años desde la LC/1988, que debían extinguirse, pueden ampliar el tiempo restante (45 años más) hasta cumplir el nuevo plazo, modulable según los usos de la concesión.

Para tener derecho a esta ampliación del plazo, los afectados debieron enviar una solicitud que posteriormente sería estudiada en cada caso. El Ministerio de Transición Ecológica recibió un alud de solicitudes y adelantó que en ningún caso se concedería a todas, las viviendas afectadas por la subida del mar y temporales no verían prorrogado su permiso.El criterio que decidió seguir en Ministerio, fue crear una guía que establecería por clases todas las solicitudes en función de determinados aspectos, como por ejemplo, la erosión de la playa.

En agosto de 2018 el Secretario de Estado de Medio Ambiente del gobierno de España declaró que: “para evitar procedimientos arbitrarios para los interesados nuestra idea es elaborar un protocolo de impactos que sirva de guía para evaluar todas las concesiones. Con esos criterios objetivos se dará una clasificación para los que tengan un nivel de afectación alta, media o baja. De ese análisis obtener qué concesiones son susceptibles de optar a una prórroga, en cuáles habrá que evaluar las condiciones y aquellas en las que por una constatación física evidente la decisión más razonable sea no autorizar la prórroga” (El Confidencial’ 18/08/2018).

Se recomendó a los titulares de las concesiones que realizasen la solicitud de la prórroga con tiempo suficiente, puesto que en los seis meses anteriores al vencimiento, la Administración decidiría cuál sería el paradero final de dichas instalaciones. Entre otras, se contemplaron las ideas de demolición y retirada de escombros, previas a la entrega de la parcela; además, si en los tres primeros meses no se decía otra cosa, se suponía que optaba por la demolición y permitía exigir al concesionario un depósito para responder de los gastos ocasionados.

Fuentes del sector señalaron que el número de afectados era, en la práctica, mayor que el número de concesiones puesto que en algunos casos eran colectivas. El número ascendió a 40.000 las ocupaciones de dominio público en el momento en el que se aprobó la reforma de la Ley. Alrededor de 500 concesionarios no entregaron la solicitud, por lo tanto se entendió que renunciaban a la concesión y el Estado incorporó sus bienes al dominio público para poder hacer con ellas lo que considerase.

El Estado decidió recuperar el espacio público de una forma singular. En lugar de realizar la expropiación en su debido momento, concedió 30 años más de su uso sin pagar el canon previamente establecido provocando así que esto sirviera como pago. En 1991, el Tribunal Constitucional aceptó esta peculiar forma de expropiación.

El Reglamento de Costas de 2014 precisó que la solicitud de la prórroga en los últimos seis meses anteriores al vencimientose computaría desde la fecha de extinción del título y se otorgaría en la totalidad de los casos siempre que no se incurriese en causa de caducidad o en prohibición de contratar. Los usos de la concesión se reducirían en un veinte por ciento para las instalaciones situadas en la ribera del mar y permitió la ampliación de los plazos de prórroga para cada uso. En último lugar, relacionó los documentos exigibles para la tramitación de la prórroga y reguló su canon.

Aunque la reforma de la Ley de Costas tenía como intención mantener las casas en la playa, el ministerio decidió aprobar en diciembre de 2016 una “Estrategia de adaptación al cambio climático de la costa española”, que era más restrictiva que la norma.

La cuestión de la duración máxima otorgable a una concesión es polémica, puesto que existe una opinión de que nunca se podrá ir más allá del máximo establecido en su momento inicial por la legislación vigente.

En conclusión, el futuro de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre es incierto. En los próximos años es previsible que se sucedan diversos litigios que deberían de crear una jurisprudencia capaz de arrojar luz en el asunto. Mientras tanto, la polémica está servida.

Mi opinión es que posicionarse al respecto no es fácil. Por un lado, está la necesaria consideración a la conservación de nuestro Patrimonio Natural. Y también el mantener en el ámbito del disfrute público muchas zonas de especial atractivo paisajístico y turístico. Pero por otro lado España debe ser un Estado de derecho que aporte la necesaria seguridad jurídica a los individuos y a las empresas. Ello es fundamental para nuestro desarrollo económico.

Personalmente creo que los continuos cambios en la legislación que regula algo tan sensible como el disfrute, aunque sea temporal, de terrenos públicos no es aceptable. Las personas y las empresas deben tener certidumbre sobre si en el futuro podrán seguir disfrutando de las concesiones. Es necesario porque condiciona las inversiones que vayan a realizar. O en el peor de los casos si podrán recuperar las inversiones ya realizadas.

Al final, probablemente la única solución sea examinar caso a caso con la mayor objetividad posible. Y en caso de duda, si el sistema no ha sido suficientemente claro, creo que siempre se debe proteger a la parte más débil de la disputa que es el individuo o empresa que tenía la concesión.