Concepto de planificación

Son múltiples las definiciones de planificación formuladas en niveles técnicos, económicos, administrativos, jurídicos, sociales o ambientales.

Planificación racional

Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Planificación se define como un “Plan general metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado, tal como el armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.” (RAE, 2012)

La UNESCO define la planificación como un proceso continuo mediante el cual se intenta sujetar a un criterio racional y científico el examen de las posibilidades que se presentan, escoger las más convenientes y realizarlas sistemáticamente. Una primera idea vinculada al concepto de planificación es por tanto la de racionalidad. Según Gonzalo Martner (1967), planificar es una disciplina intelectual de ordenamiento racional de recursos escasos tras objetivos precisos; partiendo de una evaluación de los recursos escasos, se fijan una serie de alternativas posibles que mediante la elección de las más racionales nos llevan a obtener unos objetivos determinados y una estrategia concreta.

Fayol (1969), incorporó el término acción en la definición: la planificación consiste en una acción encaminada a prever el comportamiento de una organización para hacer frente a las necesidades que han de presentarse en un periodo de tiempo futuro, apoyándose en los datos que proporciona el análisis de la situación pasada y presente.

El concepto de planificación según el modelo técnico de proyecto blueprint, aplicado durante décadas por organismos internacionales para generar desarrollo, permite mediante el establecimiento de programas, reducir el riesgo inherente a toda actividad económica y escoger racionalmente entre varias alternativas posibles. El esquema según este modelo técnico puede responder a la siguiente secuencia: recopilación de datos básicos, definición de objetivos, directrices de la planificación, formulación del plan y evaluación del plan (Friedmann, 1993).

Esta línea racional de la planificación  se asemeja en gran medida al proceso proyectual, este con un nivel de detalle superior: ambos enfoque conceptuales tienen mucho que ver con el acercamiento lógico a la toma de decisiones, en un ámbito creativo y de acomodo a la realidad (González Alonso, 1992).

Desde este punto de vista la planificación supone un proceso de racionalidad en la toma de decisiones para una buena distribución de los recursos. Se ha entendido como la actividad encaminada a proponer la acción a desarrollar, y, que tiene su máxima expresión en el presupuesto (Martner, 1967).

Planificación integrada

Efectivamente, puede resultar difícil desligar el concepto de planificación de todo contenido económico, pero comprender a fondo la planificación supone incorporar también otras dimensiones que superen a la económica. Así, el profesor Trueba exponía que la planificación implica una reflexión sobre las condiciones sociales, económicas y ambientales que informa las decisiones a tomar sobre posibles actuaciones futuras (Trueba, 1984).

Surge así el concepto de planificación integrada que puede entenderse como síntesis e integración de la planificación física o ecológica y de la socioeconómica, puede definirse como el conjunto de decisiones sobre los usos del suelo que se toman a la luz de las necesidades, actitudes y preferencias sociales, económicas, políticas y ambientales de un cierto grupo humano (González Alonso, 1992).

Otras concepciones modernas de la planificación

En el espacio regional y local de la planificación, Friedmann introduce una nueva dimensión, la llamada función empresarial de la planificación, identificando el ámbito de acción de los proyectos empresariales con el ámbito público: los empresarios de la planificación son principalmente movilizadores de los recursos que buscan concertar las energías públicas y privadas en soluciones innovadoras para los desafiantes problemas del dominio público (Friedmann, 1993).

Esta nueva función es especialmente apropiada para los proyectos de desarrollo rural y supone considerar que la planificación es algo inherente a las actividades humanas encontrando como representante al individuo como ente que planifica sus aspiraciones y metas y con ellas sus actividades.

Como indica Muñoz Amato (1986), la planificación supone la definición de objetivos, la ordenación de los recursos materiales y humanos, la determinación de los métodos y las formas de organización el establecimiento de medidas de tiempo, cantidad y calidad, la localización espacial de las actividades y otras especificaciones necesarias para encuadrar racionalmente la conducta de una persona o un grupo.

Coincidiendo con Friedmann y Cazorla, la más amplia definición de la planificación en el ámbito de los Proyectos de Desarrollo será aquella forma de la razón que vincula el conocimiento científico y técnico con las acciones en el ámbito público y, más allá, la forma de la razón que intenta vincular el conocimiento científico y técnico con los procesos de orientación social y de transformación social (Cazorla & Friedmann, 1995).

De esta forma la planificación se entiende como un proceso dinámico que no acaba con la formulación del plan, sino que empieza precisamente a partir de este momento (Trueba, 2000).

Se busca por tanto conectar las formas de conocimiento con las formas de acción en el dominio público, estableciendo un proceso lógico —a nivel Nacional, Regional o Comarcal— de aproximación de las políticas a la realidad en tres etapas: Plan-Programas-Proyectos (Trueba et al., 1995).

El plan será el esquema para la acción. Al constituir un marco en el que se apoya una buena distribución de recursos, lo ideal es que todo proyecto de inversión, público o privado, esté situado dentro del esquema general de una planificación.

Podemos decir que en todo esquema de planificación existirán unos objetivos a alcanzar, respetando las limitaciones existentes y empleando unos determinados instrumentos y recursos (naturales, económicos, humanos, etc.).

 

Necesidad de la planificación de los proyectos de desarrollo

Con todo lo visto anteriormente, se desprende una estrecha relación entre los conceptos de Plan y Programa con los Proyectos. Se trata simplemente de una diferencia de aproximación en el tiempo y el espacio en proyectos de alto nivel de complejidad, como pueden ser los grandes proyectos de desarrollo regional (Trueba et al., 1995). El Manual de Proyectos de desarrollo económico de Naciones Unidas señala que la preparación de proyectos es la fase final de la formulación de los programas (FAO, 1998).

En países con economías más o menos planificadas o al menos con una planificación indicativa los objetivos nacionales conforman y determinan unas directrices de política económica. Estas directrices quedan plasmadas en los llamados planes de desarrollo que programan y dirigen a medio plazo las inversiones públicas y privadas, de acuerdo con los objetivos nacionales (Trueba, 1982).

Los recursos que se consumen en la ejecución de un proyecto de desarrollo siempre son escasos, principalmente en los piases en vías de desarrollo; es por tanto especialmente necesario estudiar lo mejor posible su utilización, preparando cuidadosamente los proyectos dentro del marco de los programas de desarrollo (Waterston, 1969).

En general el desarrollo de la economía depende de los planes y las políticas a largo plazo del Gobierno. En la Unión Europea los Estados miembros para acceder a los fondos estructurales tiene que elaborar los correspondientes Planes de Desarrollo, que, una vez aprobados por la Comisión, pasan a constituir un marco comunitario de apoyo (MCA) que incluye la estrategia de desarrollo, sus prioridades, sus objetivos y la participación de los Fondos y los demás recursos financieros.

Los Programas Operativos (PO) son los documentos aprobados por la Comisión para desarrollar un MCA y los Documentos únicos de programación (DOCUP) constituyen un único documento aprobado por la Comisión que incluye los contenidos de un MCA y un PO. La principal forma de financiación de los proyectos de desarrollo es mediante PO y DOCUP; ambos documentos incluyen un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos por medidas plurianuales (Comisión de la UE, 1998).

Otra modalidad de intervención de los fondos que requiere de la planificación, son los llamados Programas de Iniciativas Comunitarias (PIC). En este tipo de actuaciones la Comisión define un objetivo prioritario y unas líneas de actuación susceptibles de cofinanciación para la consecución de dichos objetivos; tal es el caso de los Programas de Innovación Rural de la Iniciativa Comunitaria LEADER para el desarrollo rural. En función de esto, los Estados Miembros pueden presentar a la Comisión programas de desarrollo relativos a dichas iniciativas comunitarias.

La siguiente figura muestra estas los pasos de la génesis de los programas y los proyectos según las dos principales intervenciones estructurales.

Figura: Planificación de los Proyectos de Desarrollo Rural en la Unión Europea. Fuente: De los Ríos, 2001.

La planificación es por tanto una necesidad para la puesta en marcha de los proyectos de desarrollo tanto en el ámbito de la Unión Europea como en los países en vías de desarrollo. Como señala Harberger (1973), los planes, los programas y los proyectos, “deben hacerse ’con los pies en el suelo’”, y de nada valdrán las consecuencias y las conclusiones que de ellos se deriven, si no pueden aplicarse a una verdadera realidad; habremos edificado castillos de arena, sin ninguna utilidad y con el agravante de haber perdido, y haber malgastado el tiempo de formuladores y evaluadores del plan.

Se necesita por tanto un conocimiento de la realidad, de las situaciones y las circunstancias para dar coherencia a los proyectos futuros que se ejecuten dentro de plan. La Comisión Europea exige que los planes tengan no solo una coherencia interna —con el diagnóstico realizado, con los objetivos del Programa y con los criterios generales de subvencionabilidad—, sino también una coherencia externa con las Políticas sectoriales, Política Agraria Común y otras políticas (Comisión de la UE, 1999a).

 

Plan-Programa-Proyecto

Si las alternativas técnico-económicas, políticas y variantes concretas conjugan adecuadamente la idea creadora del Plan-Programa–Proyecto, este proceso tiene una mayor relevancia aún en la realización o ejecución los Proyectos de Desarrollo Rural (Trueba, 2000).

Desde el punto de vista de la planificación, las diferencias existentes entre planes, programas y proyectos son diferencias de grado. El plan establece los grandes objetivos;  estos objetivos se desagregan en unos subobjetivos a conseguir por unos programas concretos. Los programas a su vez requieren de los proyectos.  Por tanto, los proyectos se integran en los programas y éstos en los planes. El proyecto de desarrollo supondrá por tanto la unidad mínima de inversión de la programación (Trueba, 1982).

Los objetivos de cada uno de estos “grados” de planificación disminuyen en amplitud a medida que se desciende en la escala, a la vez que, lógicamente aumenta su grado de cuantificación. En la siguiente figura  se muestran estas tres fases o “grados” del proceso de planificación: las previsiones y estimaciones del plan, los programas sectoriales y los proyectos individuales. (Little & Mirrlees, 1974).

 Figura: Etapas Plan-Programa-Proyecto. Fuente: Little & Mirrlees, 1974.

Este proceso contrasta frente a los modelos que concebían al plan como la solución óptima de un gran modelo macroeconómico con su función objetivo y sus restricciones. La solución de dicho modelo, en caso de existir, daría los óptimos de producción. Los proyectos que permitiesen dichas producciones óptimas serían los que habrían de realizarse y que constituirían el plan. Esta planificación basada en modelos macroeconómicos, alejada de la realidad y con resultados poco fiables ha sido ampliamente criticada (Little & Mirrlees, 1974; Trueba, 2000). El modelo macro económico de planificación podría utilizarse únicamente al nivel más elevado, en la determinación del plan, pero en ningún caso para programas y menos aún para proyectos de desarrollo concretos (Little & Mirrlees, 1974).

En el otro extremo del proceso de la planificación y constituyendo la tercera etapa están los proyectos de desarrollo como instrumentos para la producción de bienes y servicios (Trueba, 1982). Los programas sectoriales vienen a constituir una especie de puente entre el plan de desarrollo y los proyectos concretos. La siguiente figura  muestra los doce programas sectoriales que conforman el Plan de Desarrollo para una comarca desfavorecida y los grandes objetivos que se persiguen con la puesta en macha de los proyectos de desarrollo.

Figura: Programas y objetivos de desarrollo del Plan Comarcal de la Sierra Norte. Fuente: Alier & De los Ríos, 2001.

Principios de la Planificación de Proyectos de Desarrollo

En el proceso de planificación existen unos principios generales o enunciados básicos que pueden aplicarse a la planificación en todos sus niveles, y tanto los Planes como a los Programas y los Proyectos deben ajustarse a ellos. Por otra parte, las características especiales del desarrollo rural hacen que podamos hablar de valores y principios específicos a considerar en la planificación de los proyectos de desarrollo.

 Principios generales de la Planificación de Proyectos

Por otra parte cualquiera que sea el campo al que se dirija la planificación, dichos enunciados básicos son de validez general (Martner, 1967). Dichos principios, según  Trueba (2001), son los siguientes:

• – El planificar supone tomar decisiones. Esta exigencia obliga a la selección racional entre diversas opciones posibles lo que se consigue mediante una sólida preparación y una sistemática conducente a la determinación de una estrategia que permita el mejor aprovechamiento de los recursos escasos de que se dispone, para lo que deberán tenerse en cuenta diversos criterios socio-económicos, ambientales, políticos y administrativos.
• Previsión.- La planificación, por su propia esencia, implica compromisos de futuro. Los planes, programas y proyectos se hacen en el presente con la vista puesta en el mañana, es decir presentan exigencias de previsión. Los plazos de previsión dependen de una multitud de factores (capacidad técnica y de gestión, disponibilidad de recursos, posibilidades de control, etc.) que deben tenerse presentes en todos los casos. Este principio de previsión, deriva de los análisis y estudios del ayer y del hoy, así como de la prospección de la evolución futura de los factores considerados.
• Universalidad.- Este principio de universalidad de la planificación tiene un doble aspecto. Por una parte, la planificación debe extenderse a todas las fases del proceso económico, social, administrativo, político; no debe eludir ninguno de estos aspectos cuando se pretende una planificación armónica y coherente. Por otra, la planificación no es exclusiva de los órganos supremos de decisión sino que en ella han de intervenir todos los agentes sociales, organismos gestores y ejecutores de los diferentes niveles nacional, regional y local.
• Unidad.- El plan, el programa o el proyecto debe ser único y armónico y coherente, pero en el se funden todos los factores a considerar. La unidad exige coordinación y evita la duplicidad y, por tanto, el mal uso de los recursos.
• Continuidad.- La planificación no es un hecho aislado en el tiempo y aunque tiene comienzo, no debe llegar a un final temporal; ya que la finalización de un plan tiene que coincidir con la iniciación de otro. De este modo los planes, programas y proyectos se engarzan sin solución de continuidad.

Nuevos principios y valores en un contexto moderno

Los anteriores principios generales de la planificación (Martner, 1967; Trueba, 2001) pueden complementarse, en el contexto de la sensibilidad social, con otros criterios inspiradores de un nuevo modo de trabajar en campo de los Proyectos de Desarrollo Rural. Estos principios, según Cazorla et al. (1996) y Llano (1988), son los siguientes: gradualidad, pluralismo, complementariedad, integralidad y solidaridad.

Considero que la planificación de los proyectos de desarrollo rural, en el actual contexto de las relaciones urbano-rurales, se ajusta y requiere de esos principios, sobre todo en su perspectiva europea.

• Principio de gradualidad. Este principio se basa en la consideración de que las personas y las cosas admiten matices, variedades. La superación de la dicotomía urbano rural con la asimilación de la ciudad a la industria y a un determinado tipo de crecimiento económico, por un lado; y lo rural unido a la agricultura y a la falta de vitalidad económica, por otro; es una de las consecuencias que podemos extraer. La idea de potenciar un desarrollo endógeno con su enorme variedad de formas y matices que puede representar, entre las que se encontraría una adecuada actualización industrial en zonas rurales sobre una base ecológica, rompe el rígido modelo moderno (Cazorla et al., 1996).
• Principio del pluralismo. Hace referencia a la diversidad de territorios y culturas, cambios en el aspecto laboral y en las muy diversas formas de trabajar. Al hablar de las nuevas perspectivas del mundo rural es indudable que estas darán, y están dando lugar ya, a una variedad de profesiones impensable hace unas décadas, siendo un claro ejemplo las derivadas del sector terciario en actividades relacionadas por ejemplo con el turismo rural. En este sentido se hace necesario incrementar con programas adecuados los niveles de formación de las gentes que habitan en áreas rurales, profundizando en el concepto de que un adecuado desarrollo es más que una cuestión económica, una cuestión cultural de mejorar el conocimiento de las gentes, de forma que ellos mismos sean capaces de acometer aventuras profesionales de todo tipo superando los miedos propios de una inseguridad que nace del desconocimiento.
• Principio de la complementariedad. Frente a la dominante estrategia de conflicto, que confunde lo que es distinto con lo que es contrario, asciende otro modo de pensar que no es excluyente sino que afirma la composibilidad de las diferencias (Llano, 1988).

Para mejorar el equilibrio territorial, la búsqueda de complementariedades y de cooperación entre las zonas rurales y urbanas es determinante. El mundo rural se presenta desde una perspectiva espacial, que supone precisamente un elemento equilibrador de un mundo urbano que ha generado unas consecuencias nocivas para el medio ambiente, en general, y para el hombre en particular (Cazorla el al., 1996).

• Principio de integralidad. Aunque el reto de la interdisciplinariedad conceptualmente parece asumido, queda un gran campo por desarrollar en cuanto al afinamiento de los valores y principios con los que actuamos.

Los empresarios de la planificación son principalmente movilizadores de los recursos que buscan concertar las energías públicas y privadas en soluciones innovadoras para los desafiantes problemas del dominio público. Pero tal planificación está orientada a valores especiales y no al beneficio. Es explícitamente normativa en su intención. Aunque los planificadores siguen siendo libres de elegir, la acción en el dominio público deberá justificarse, en los términos más generales, como la que favorece la causa del florecimiento humano y la diversidad en todo el mundo (Friedmann, 1986).

La asunción de principios éticos por parte de los directores de proyecto y su comportamiento respetuoso con la deontología profesional, es imprescindible para la convivencia normal entre las entidades involucradas en el proyecto. Principios básicos como los de legalidad, profesionalidad, integridad y respeto a las personas deberán desarrollarse formando parte del bagaje intelectual de cualquier director de proyectos profesional (IPMA, 2009).

En definitiva se trata de ver el sentido de la realidad desde la ética más que desde la técnica. Con la primera nos movemos en el terreno de los fines, con la segunda en el de los medios, importantes por supuesto, pero medios (Cazorla et al., 1996).

• Principio de la solidaridad. Frente a la creación de espacios sociales incompatibles, un proyecto postmoderno reclama ámbitos sociales compatibles, primando la solidaridad en lugar de la disgregación y proyectándose desde los recintos más íntimos del ser humano para crear espacios de solidaridad, con un reto final que no es otro que un nuevo estilo de desarrollo.

Estos espacios de solidaridad, tienen su fundamento más sólido en la consideración de la dignidad de la persona humana. Dignidad que tiene también una proyección ecológica clara que debe marcar el estilo de ese nuevo desarrollo que propugnamos (Cazorla et al., 1996).

En los proyectos de desarrollo rural el concepto de solidaridad no se entiende en el sentido de trabajar para otros sino con otros, tratando de unir las acciones realizadas por cada hombre en un proyecto común. En estos proyectos surge necesariamente la participación, que es muy posiblemente la demanda más seria de la solidaridad.

La erradicación del hambre y la pobreza en el mundo, el desarrollo de la libertad y las capacidades humanas de la población rural constituyen ejes básicos de desarrollo (Trueba, 2000). Los proyectos de desarrollo se presentan hoy en día como elementos prioritarios de cara a la creación de espacios de solidaridad. Los países más desarrollados deben ser los primeros en apuntar soluciones que deben estar presididas por una idea: generosidad, suprimir egoísmos (Cazorla & De los Ríos, 2001).

 

La Planificación desde arriba y planificación desde abajo

Existen modelos complementarios de planificación de los Proyectos de Desarrollo Rural. Por una parte figuran los modelos de la llamada planificación asignativa o “desde arriba”. Estos modelos son partidarios del concepto de planificación operacional al que Friedmann se refiere cuando los planificadores aplican la razón técnica a las áreas problemáticas específicas. La planificación aparece como una forma de toma de decisiones anticipada, como una actividad que precede tanto a la decisión como a la acción (Friedmann, 1986).

Esta definición responde al modelo de proyecto blueprint utilizado por numerosos organismos internacionales —como el Banco Mundial, CEPAL, OCDE— durante décadas generar desarrollo en países subdesarrollados y en vías de desarrollo (Taylor, 1998). Las actividades que realizan estos planificadores dentro de esta modelo son (Friedmann, 1986):

• Definir el problema a considerar de manera que pueda someterse a la acción o intervención de políticas.
• Modelar y analizar la situación con el propósito de la intervención.
• Diseñar una o más soluciones potenciales en forma de políticas, planes de acción sustantivos, innovaciones institucionales, etc.
• Llevar a cabo una evaluación detallada de las soluciones alternativas propuestas, en términos de viabilidad técnica, económica, social, ambiental, eficacia respecto a costes, efectos probables sobre diferentes grupos de población, aceptabilidad política, etc.

Allí donde se dan estas actividades se puede afirmar que existe planificación, puesto que el estudio previo de las distintas variables de un problema, el diseño y evaluación de soluciones responde a la idea de anticiparse a las acciones que posteriormente se van a acometer. La planificación supone una elección racional donde, la participación pública entra en la última fase como guinda a todo un proceso no participatorio de los grupos afectados; es una planificación hecha desde arriba (Friedmann, 1993).

Cabe hablar por tanto de una planificación desde arriba en la cual se fijan y se adoptan un cuadro macroeconómico definido para el futuro de la economía tratando de ajustar los programas sectoriales y los proyectos determinados.

La experiencia que Waterston (1969) aporta en su libro “Planificación del Desarrollo” demuestra que la mayoría de los países han planificado desde arriba, fijando una tasa de crecimiento que en raros casos se ha podido alcanzar. Waterston achaca este fracaso al desconocimiento de los recursos de que los países disponían y a la falta de proyectos derivada de ese desconocimiento. Por esa razón, propone que la planificación se haga desde abajo insistiendo en la planificación de estudios de campo detallados a nivel microeconómico que permita la identificación de proyectos viables producto por producto, fase por fase, comarca por comarca y región por región.

Numerosos autores (Uphoff, 1981, 1995; Cernea, 1985, 1992; Cernea & Kudat, 1992; Chambers, 1983, 1995; Kublinski, 1977; Waterston, 1969; Korten, 1980; Friedmann, 1986; Cazorla, 1997; Cazorla et al., 1999) han puesto de manifiesto la crisis del modelo de planificación “desde arriba” en Proyectos de Desarrollo Rural. Las mayores críticas al modelo provienen de que los criterios y objetivos que dan lugar a los proyectos no se encuentran participados por los propios actores, agentes beneficiarios de la acción.

Sin embargo, es necesario que la planificación desde arriba y la planificación desde abajo sean acordes y complementarias, para conseguir un desarrollo real para el país.

Esta planificación desde arriba, también  denominada de corte clásico, basa su epistemología en la toma de decisiones sobre un problema, una necesidad o una oportunidad por parte del poder político antes de que éste suceda en el tiempo. Las decisiones primero, después la acción: ese era el modelo básico (Friedmann, 1986).

Estamos ante una planificación de diseño que no responde a las expectativas de una población beneficiaria de esas acciones porque, sencillamente, no estaban implicadas (Friedmann, 1986; Cazorla & Friedmann, 1995). El modelo responde ineludiblemente a un proceso de toma de decisión política sobre criterios y objetivos sometidos a análisis político

La siguiente figura muestra una forma de esquematizar esta planificación desde arriba en un ámbito público de corte clásico, adaptado al caso de una Planificación Regional con puesta en marcha de proyectos a nivel local (Cazorla et al., 1996).

Figura: Planificación en un ámbito público de corte clásico. Fuente: Cazorla, 1996.

La Planificación como aprendizaje social

Desde el punto de vista del concursante el aprendizaje social es la tradición de la planificación que más posibilidades ofrece en ámbito de los proyectos de desarrollo rural, sin que esto suponga descartar las otras alternativas planificadoras.

El aprendizaje social empieza y acaba con acción. Es un proceso complejo, dependiente del tiempo y la experiencia de los actores, que implica, además de la acción en si misma, estrategia y táctica política, análisis de la realidad y valores que inspiran y dirigen a las acciones y los proyectos (Friedmann, 1993).

Su supuesto central es que todo aprendizaje efectivo proviene de la experiencia de cambio de la realidad: la población afectada por los proyectos participa activamente en la planificación, de forma que se valida el conocimiento experimentado y proporciona un aprendizaje mutuo entre el experto de la planificación y la población afectada (Cazorla & Friedmann, 1995).

El aprendizaje social deriva del pragmatismo filosófico de John Dewey y Lewis Mumford. En 1974, con la creación del National Training Laboratory in Group Dynamics, en Bethel, Maine, el aprendizaje social se convierte en una tecnología blanda que se llamó desarrollo organizacional.

La participación de los agentes en la toma de decisiones no es más que un proceso de aprendizaje. La planificación, que de esta manera es participada, tiene una doble dirección ya que, partiendo de las propuestas de los agentes beneficiarios, elabora criterios para la toma de decisión política, y, de otro lado, refleja sus propios criterios conforme al programa u objetivos que tienen en el horizonte. La planificación es entonces de abajo a arriba.

 

La Planificación como movilización social

Otra forma de planificar proyectos en determinados ámbitos del desarrollo puede ser mediante la llamada “movilización social”, tradición planificadora que toma cuerpo de las doctrinas marxistas, anarquistas y utópicas. Se distingue de las demás tradiciones en la primacía de la acción colectiva y directa “desde abajo” (Friedman, 1986).

Son las líneas políticas las que priman sobre las actuaciones técnicas. Algunos autores interpretan la movilización social como una lucha entre clases frente al estado capitalista y burgués; otros la identifican con un sistema comunitario basado en la solidaridad social como alternativa a la sociedad actual. A diferencia con la planificación como reforma social o como análisis de políticas, la planificación como movilización social se realiza desde abajo, buscando la voluntad colectiva más que la del individuo.

Un ejemplo de la planificación de proyectos de desarrollo mediante procesos de movilización social es el Plan de Inversiones en los distritos de Villaverde y Usera (1998-2003). Los propios ciudadanos se organizan con el objetivo de movilizar una transformación social, captando unos recursos públicos inicialmente no previstos por el Gobierno. La figura II-39 muestra el esquema de funcionamiento y los procesos participativos, en esta planificación como movilización social de los Proyectos de Desarrollo generados (Alier et al., 2001).

Figura: Proceso de gestión anual del Plan Vilalverde Usera. Fuente: Alier et al., 2001.

 

De los conceptos anteriores sobre desarrollo se desprenden numerosas preguntas sobre cómo actuar y los proyectos a impulsar; la forma en que tratan de responderse esas preguntas han dado origen a diferentes formas de poner en marcha los Proyectos de Desarrollo Rural. Por ello antes de analizar el proceso de planificación en sus diferentes etapas (plan-programa-proyecto) se ve conveniente referirnos a algunos elementos clave del proceso de planificación de los Proyectos de Desarrollo Rural: el conocimiento y la acción.

La definición de la planificación como la forma de conectar el conocimiento científico y técnico con las acciones en el ámbito público (Friedmann, 1986), es desde el punto de vista del concursante, una de la más apropiadas cuando nos referimos a los proyectos de desarrollo rural. En esta definición destacan dos elementos clave del proceso de planificación de los proyectos: conocimiento y acción.

La respuesta de las preguntas ¿qué conocimiento? ¿Qué acción? y ¿cuál es el vínculo y cómo se vinculan?, pueden arrojar algunas luces sobre la quiebra del mundo moderno, la ruptura del modelo de planificación científica y la nueva planificación que se vislumbra en la postmodernidad. (Cazorla et al., 1996). Considero, de la misma forma que el profesor Cazorla, que la respuesta a estas preguntas tiene mucho que ver con los modelos de planificación que se adopten y su concreción en Proyectos de Desarrollo Rural Integrado.

El conocimiento

La visión de que el conocimiento científico podría aplicarse a su perfeccionamiento práctico apareció por primera vez a finales del siglo XVIII. Fue Bentham quien publicó en 1789, en pleno arranque de la Revolución Francesa, un trabajo donde se mostraba convencido de cualquier idea valiosa tenía que ser práctica, midiendo con rigor matemático, cuales eran las consecuencias de una acción, y que convirtió en la base para juzgar sobre lo ético de las acciones, y por tanto también sobre su evaluación y elección (Cazorla, 1997). Con frecuencia se ha considerado prioritario el conocimiento científico frente al conseguido por la experiencia práctica. Esta acepción racional del conocimiento, todavía arraigada en algunos contextos, debe ser matizada cuando nos referimos a los proyectos de desarrollo rural.

El conocimiento, cuando se aplica al hombre, requiere una gran dosis de aprendizaje, puesto que entran a formar parte de él ciertas características inherentes a la condición humana de difícil clasificación racional (Cazorla et al., 1996). Extraer conocimiento de los grupos humanos se basa en ciencias no matemáticas y, por tanto, no exactas. Aplicar un conocimiento sólo científico o sólo técnico a las sociedades, parece, cuando menos, una visión reduccionista de la condición humana (Friedmann, 1993).

La figura II-34 muestra, según Friedmann (1986), las dos formas de conocimiento que intervienen en una de las tradiciones de planificación de mayor calado social, el aprendizaje social. Su supuesto central es que todo aprendizaje efectivo proviene de la experiencia de cambio de la realidad: la población afectada por los proyectos participa activamente en la planificación, de forma que se valida el conocimiento experimentado y proporciona un aprendizaje mutuo entre el experto de la planificación y la población afectada (Cazorla & Friedmann, 1995).

Practica del Aprendizaje Social. Fuente: Friedmann, 1986.

Esta importancia del conocimiento experimentado frente al conocimiento científico la pusieron de manifiesto Eistein y Scala: “la fuente del conocimiento consiste en la observación y en la experiencia; la experiencia es conocimiento, lo demás es información”.

La acción

La acción ha sido a menudo utilizada para designar una actuación orientada a los objetivos, un significado que pone el acento en su presunta racionalidad (Cazorla, 1997). Sin embargo, el concepto de acción que considero más apropiado, de cara a su vinculación con el proyecto, es el proporcionado bajo la idea de que acción significa poner algo nuevo en el mundo independientemente de la consecución de los fines.

Como se ha visto en esta memoria un proyecto se puede entender como una operación en la cual los recursos están organizados de una forma original para realizar un único conjunto de trabajos, según especificaciones y restricciones en costes y plazos, de modo que se alcancen cambios beneficiosos (IPMA, 2009).

Esta idea puede llevarse también al ámbito de la planificación; de forma que con el plan establecemos el marco de referencia para realizar cosas nuevas —proyectos— que mejoren la realidad. La cuestión es cómo realizamos o diseñamos las acciones y los proyectos para que realmente mejoren la realidad.

El profesor Cazorla (1997) señala que precisamente en el concepto de acción está una de las claves de la quiebra del modelo de planificación euclidiano o racional. Las expectativas modernas apuntaban hacia el logro de una felicidad asegurada para todos por la aplicación de una rigurosa racionalidad (conocimiento) que pondría al mundo en manos del hombre (acción), convertido así en señor de sus propios destinos. El profundo y difundido malestar que se registra responde a las enormes diferencias existentes entre las expectativas y los logros (Llano, 1988).

La sensibilidad es la facultad de sentir, propia de los seres humanos, entendemos que se trata de la propensión natural del hombre a dejarse llevar de los afectos de compasión, humanidad y ternura; así reza el Diccionario de la Real Academia.

Esta definición aplicada o relacionada con Proyectos de Desarrollo Rural, por sus especiales connotaciones sociales, constituye un elemento aparentemente impalpable y sin embargo de extraordinario valor y digno no sólo de tener en cuenta sino de ser potenciado. Esta sensibilidad social permitirá que las nuevas generaciones, los nuevos profesionales, desarrollen un especial interés por el conocimiento histórico, social y cultural del entorno en el que van a desarrollar sus proyectos, como elemento fundamental para asegurar el bienestar de los ciudadanos y el éxito de la iniciativa que en cada momento decidan acometer (Cazorla, 2000).

Los nuevos profesionales de las diferentes áreas de actividad de las ingenierías, especialmente los del campo de los proyectos de desarrollo rural, deben evolucionar de manera paralela a las necesidades de la sociedad, implicándose en nuevas transformaciones para encontrar a su profesión una razón de ser que les permita unir su futuro al de los demás grupos sociales.

De ellos se espera que su actividad se convierta en una profesión de síntesis, situada entre la producción, la gestión de los recursos que ofrece la naturaleza y la ordenación

del territorio, fomentando el diálogo que permita conocer las necesidades reales demandadas por la población.

Es necesario que los ingenieros responsables de los Proyectos de Desarrollo Rural conozcan, respeten e incorporen estas necesidades a la hora de diseñar todos y cada uno de los proyectos que puedan ser puestos en marcha, e incorporen el saber hacer tradicional, con esa visión nueva del contexto ante nuevos requerimientos.

Visión integrada, cuidado y respeto son elementos necesarios en la formulación de los Proyectos de Desarrollo Rural, actuando así no nos quedaremos solo en la finalidad corta del hacer técnicamente bien, sino del obrar conforme a nuestra naturaleza.

Para alcanzar estos objetivos es necesario el desarrollo de procesos en los que las acciones estén basadas en un Aprendizaje Social en el que se proceda con cautela, aprendiendo de los errores para permitir que nueva información guíe el curso de la acción y para aplicar tales correcciones en los nuevos proyectos que se vayan necesitando (Cazorla & De los Ríos, 2001).

Dentro de los intangibles adquiere gran interés dentro de la Sociedad del Conocimiento y de los fundamentos científicos del modelo que se propone en el capítulo IV, el capital social (Roman, 2001). Éste puede ser definido como una suma de

recursos potenciales y actuales incorporados, disponibles y con origen en el conjunto de relaciones de un individuo o de una sociedad (Nahapiet & Ghosal, 1996). Estas relaciones en la sociedad actual constituyen una nueva estructura social, un conjunto nuevo de relaciones de colaboración y nuevos procesos  de desarrollo para la creación de conocimiento.

El capital social puede concebirse como una infraestructura de relaciones para actuar de manera colectiva que requiere confianza, reciprocidad y una disposición para colaborar con el fin de lograr objetivos mutuamente beneficiosos (Henderson & Morgan, 1999). El término capital social hace relación a las relaciones, vínculos y redes establecidas entre la gente en el contexto de sistemas sociales más amplios (Coleman, 1988). La esencia del capital social es la buena voluntad y sus efectos en los agentes sociales expresados en flujos de información, influencia y solidaridad útiles para las partes involucradas (Adler & Kwon, 2002).

Al igual que el resto de los intangibles, el capital social tiene una naturaleza multidisciplinar (Koka & Prescott, 2002). Podemos distinguir cuatro principales acercamientos y enfoques (Bueno et al., 2002): teorías del desarrollo, ética y responsabilidad social, gobierno corporativo y el enfoque del capital intelectual. Además del primero —enfoque adoptado en el presente trabajo— ya he comentado como me ha interesado de forma especial el enfoque del capital intelectual y su relación con el desarrollo.

La rápida evolución de la sociedad industrial a la Sociedad del Conocimiento –caracterizada por la importancia de los procesos de creación de conocimiento– está descubriendo la importancia del capital social y la conveniencia de establecer un marco general del desarrollo para la gestión de intangibles que generen beneficios en el futuro. Las actividades sociales tienen un papel fundamental en una sociedad basada en el conocimiento (Lesser & Cothre, 2001). Estas actividades incrementan las capacidades para la creación, intercambio y gestión del conocimiento generado numerosas ventajas competitivas.

El capital social como dinamizador de recursos intangibles para el desarrollo –como los procesos de aprendizaje e innovación– se convierte en un elemento esencial referido a la organización de los agentes locales y a las relaciones entre las personas, entre agentes e instituciones y entre las propias instituciones. El capital social hace de la proximidad física de los agentes e instituciones un activo para construir una inteligencia colectiva, un aprendizaje organizativo (organizational learning), una sociedad que aprende (learning society) capaz de enfrentar los retos de la sociedad actual.

Aunque los primeros trabajos en torno al aprendizaje organizativo se remontan a la década de los años 60, los años noventa son testigos de una explosión de la literatura sobre esta materia tanto desde el campo de la planificación (Argyris, 1978; Argyris & Schon, 1982; Friedmann & Abony, 1976; Friedmann, 1981, 2001) como del capital intelectual (Senge, 1990).

La década de los años noventa se inicia con la publicación por Peter Senge (1990) de su famoso libro The Fifth Discipline, publicación que contribuye extraordinariamente a la popularización de muchas de las cuestiones asociadas al estudio del aprendizaje organizativo. El aprendizaje se convierte en un concepto que se puede aplicar a las personas, los equipos y las organizaciones.

El aprendizaje organizacional supone la búsqueda de herramientas o mecanismos que permitan convertir el conocimiento de las personas y equipos de la empresa en conocimiento colectivo. Un conocimiento que permita aumentar las capacidades de una determinada población de forma que pueda resolver problemas cada vez más complejos.

El aprendizaje organizativo es la base de una buena gestión del conocimiento (Carrion, 2000). Ésta última se ha convertido en una de las principales cuestiones de estudio en el ámbito de la gestión. Se trata de la gestión de los activos intangibles, la mayoría de los cuales tienen que ver con procesos relacionados con la captación, estructuración y transmisión de conocimiento. En el campo del desarrollo se ha de tratar de una gestión centrada en las personas, su aprendizaje y capacitación, más que una simple gestión de la información que facilite su utilización.

La evolución de la sociedad industrial a la Sociedad del Conocimiento se caracteriza por el rápido crecimiento de los activos intangibles y las actividades sociales (EUROSTAT, 2000). Es importante subrayar la importancia de los activos de carácter intangible – el capital intangible – en el desarrollo. De acuerdo con el Banco Mundial podemos distinguir diferentes clases de capital (Kliksberg, 2000).

• El capital natural nos remite a los recursos naturales de un territorio.
• El capital construido creado por los seres humanos y que incluye diferentes modalidades como las infraestructuras, equipos, capital tecnológico, capital financiero, capital comercial, etc.
• El capital humano definido por las necesidades básicas y el nivel educativo de la población (nivel de conocimientos).
• El capital social, nuevo concepto derivado de las complejas relaciones de la economía actual, muy utilizado para reflejar la importancia de las redes de comunicación y asociaciones locales para el desarrollo (Midgley & Livermore, 1998).

Numerosos estudios adjudican a las dos últimas formas de capital —de carácter intangible—  un papel prioritario en el desarrollo económico de las naciones a fines del siglo XX.Indican que allí se encuentran las claves decisivas del progreso tecnológico, la competitividad, el crecimiento sostenido, el buen gobierno y la estabilidad de la democracia.

Los activos de naturaleza tangible —materiales y financieros principalmente— explican solamente una parte de las diferencias existentes entre las economías locales. Existe otro tipo de activos de naturaleza intangible, que inciden también, de forma decisiva, en el desarrollo. En el marco de la Sociedad del Conocimiento y su elevado ritmo de cambio, los activos intangibles son tanto o más decisivos que los tangibles, como factores de modernización y desarrollo (Fernández, 2002). Estos activos reúnen las siguientes características:

• No son comercializables ya que son desarrollados y acumulados dentro de una organización o comunidad.
• Surgen de las habilidades y del aprendizaje organizativo que posteriormente veremos al hablar del capital social.
• Tienen un fuerte carácter tácito y complejidad social
• Son inmóviles y están vinculados a la organización o comunidad.
• Su progreso depende de los niveles de aprendizaje y actividades de desarrollo previas.

Los intangibles tienen una naturaleza multidisciplinar. Existe literatura diversa referente a ellos que permite analizar distintos acercamientos y enfoques. Además del enfoque de las teorías del desarrollo, me ha interesado de forma particular por su especial interés en el modelo que se presenta en el capítulo IV, el enfoque del capital intelectual cuyo objetivo es determinar cuales son los intangibles que aportan valor en las organizaciones empresariales para poder realizar su seguimiento. Su estudio me ha llevado al análisis de técnicas y herramientas empleadas actualmente en el mundo empresarial dentro de lo que se ha venido llamando medición del capital intelectual, aprendizaje organizativo y gestión del conocimiento. Añadiendo al capital humano y social, el capital estructural, de gran interés para su aplicación en el proceso de desarrollo, este enfoque distingue tres tipos de intangibles (Sveiby, 1997; Edvinsson & Malone, 1997; Mcelroy, 2001):

• Capital humano: Incluye las competencias de las personas, los activos de conocimientos (tácitos o explícitos) depositados en las personas.
• Capital estructural: Incluye los activos de conocimientos sistematizados, explicitados o internalizados por la organización y compartidos de alguna manera. Tanto de la estructura interna —conocimiento estructurado de la organización como sistemas de información, cultura organizativa,…— como de la estructura externa que comprende las relaciones con otras regiones y la imagen de territorio.
• Capital social: Incluye el capital intrasocial (relaciones personales dentro de la empresa), el capital intersocial (relaciones con los clientes) y capital de innovación (capacidad para ampliar o mejorar la cartera de activos de conocimientos de los otros tipos, el potencial o capacidad de innovación).

Importancia de los intangibles en el desarrollo. Fuente: Elaboración propia.

La mayor parte de los intangibles son de carácter extraeconómico y se refieren fundamentalmente a los siguientes aspectos del desarrollo: conocimiento, información, investigación, nuevas formas de organización, cambios de mentalidad y actitud, existencia de liderazgos, toma de conciencia y participación, aptitudes creativas e innovadoras, apropiación colectiva de nuevos métodos, etc. El reconocimiento, en suma, de que el desarrollo es un proceso dinámico continuado, sometido a cambios e incertidumbre, lo cual reclama una participación permanente de la comunidad para buscar las adaptaciones oportunas ante los cambios. No es solo una serie de problemas técnicos, sino una transformación continua y profunda (FAO, 2000a).

 

El avance de la Sociedad del Conocimiento es actualmente un elemento clave para el futuro del desarrollo y debe ser por tanto objeto de análisis y reflexión.

Evolución del empleo por sectores en los dos últimos siglos como indicador de la entrada en la Sociedad de la Información y el Conocimiento. Fuente: Nefiodow, 1990.

Pudiera parecer que el hablar de la Sociedad del Conocimiento es algo moderno o nuevo, pero no es así. Hace varios lustros que se viene empleando esta expresión que paulatinamente ha reemplazado a la de sociedad de la información, ciertamente menos importante desde el punto de vista del desarrollo. Y es que la distinción entre ambas expresiones es clara. La información es externa, mientras que el conocimiento es interno; la información es, en el mejor de los casos, objetiva, mientras que el conocimiento es subjetivo. La información puede carecer de sentido para una persona concreta, el conocimiento no, porque es propio. El conocimiento surge cuando la persona es capaz de atribuir significado a la información. Precisamente una de las principales cuestiones del desarrollo está en lograr transformar la información en conocimiento. Algunos de los elementos que determinan la importancia de la variable conocimiento en el desarrollo son:

• Su importancia como factor de competitividad. El conocimiento va a ser y ya está siendo el elemento clave del desarrollo de la sociedad globalizada. Nuestras economías se apoyan en redes de comunicación e intercambio a distancia. Esta prioridad dada a la comunicación distingue la ola actual de las tecnologías de la información de la que se vivía en los años 80, cuando el uso de la informática afectaba sobre todo a la automatización de las labores operativas.
• Su interés para la innovación como fuente de nuevas vías de desarrollo, nuevas respuestas para los problemas de los territorios en desarrollo que no han cesado de aumentar desde hace casi un siglo (éxodo rural, desertificación, crisis de los modelos agrarios tradicionales, etc.).
• El papel de los intangibles como elementos que caracterizan la Sociedad del Conocimiento. Frente a la importancia de las inversiones materiales en la sociedad industrial, son ahora las inversiones inmateriales, que generan conocimiento, las decisivas.
• Introducción de una nueva cultura y nuevos planteamientos de la relación y de la comunicación entre las personas que ha dado lugar a un nuevo concepto: el capital social (Putnum et al., 1993; Putnum, 1995; Putnum, 1996). Planteamientos basados en la información y en la capacidad de transmisión de la misma. En ella son elementos básicos el ordenador, la red de comunicaciones, el comercio electrónico, internet, los servicios de telecomunicaciones y la telefonía móvil.

La competitividad

Toda inversión en el desarrollo tiene como objetivo mejorar la competitividad y capital de un determinado territorio. Esto supone la toma en cuenta de los recursos de un territorio para la puesta en marcha de un proceso destinado a la introducción de capacidades en una comunidad. “Actualmente se viene defendiendo que un territorio adquiere un carácter competitivo si puede… garantizar al mismo tiempo la viabilidad medioambiental, económica, social y cultural” (AEIDL, 1999a). Podemos distinguir así tres tipos de competitividad:

• La competitividad medioambiental se refiere a la capacidad de los agentes locales para valorizar (conservar, dar valor y enriquecer) su entorno (AEIDL, 2000b).
• La competitividad económica puede ser definida como la capacidad de los agentes para producir y mantener el máximo de valor añadido en el territorio mediante el refuerzo de los vínculos entre sectores (AEIDL, 2000c).
• La competitividad social puede definirse como la capacidad de los distintos agentes e instituciones para actuar de forma conjunta y eficaz en el territorio; constituye un estado de ánimo, una verdadera cultura, basada en la confianza mutua, así como en la voluntad y en la capacidad de reconocer, expresar y articular intereses individuales y colectivos (AEIDL, 2000a).

En la búsqueda de esta competitividad, un mismo dilema afecta a todas las experiencias de desarrollo: ¿hay que dar prioridad a las infraestructuras y a las redes, o bien a la expresión de demandas y a la innovación en los usos de los nuevos medios?

La experiencia muestra que existen serios obstáculos que frenan la realización de un desarrollo económico regional a partir de infraestructuras basadas en tecnologías de la información y la comunicación. Disponer de infraestructuras no quiere decir que se utilicen necesariamente. Hay una demanda de educación, formación, una demanda de traducir la tecnología en aplicaciones y servicios apropiados para las empresas de las regiones afectadas. Pero, por otro lado, ofrecer servicios y aplicaciones a medida para las empresas locales muchas veces es insuficiente. A menudo porque las necesidades reales se dan por conocidas y finalmente están mal especificadas. Pueden dar buen resultado en algunos casos y en otros no, en función de los diferentes contextos organizativos y socioeconómicos.

De todo ello se deduce que tanto las políticas de infraestructura como las orientadas a sus usos tienen que estar integradas en otras políticas cuyo fin sea mejorar el entorno organizativo y socioeconómico de cada región, si se quiere lograr efectivamente la consecución de unos objetivos de desarrollo económico local o regional (Vendramin & Valenduc, 1999). En este contexto, ocupan un lugar esencial la educación y la formación y una acertada apreciación del papel de las nuevas tecnologías en el desarrollo y su importancia como factor de competitividad. Esta apreciación ha chocado con tres ideas más o menos admitidas:

• El mito de la descentralización: Una idea admitida consiste en creer que las tecnologías avanzadas de la comunicación van a reforzar la descentralización, o incluso que podrían poner al mismo nivel a las regiones centrales y periféricas. El hecho real es que las tecnologías avanzadas de la comunicación no pueden superar por sí mismas algunos obstáculos ligados al desarrollo local o regional: una falta de cultura de la innovación, actitudes empresariales mal adaptadas a las transformaciones de la economía, o simplemente, lagunas en materia de cualificación o de formación.
• Vencer la complejidad más que la distancia: Otra idea admitida consiste en creer que las tecnologías avanzadas de la comunicación tienen como efecto borrar las distancias, vencer los obstáculos geográficos y, por lo tanto, reducir las disparidades entre las regiones. Es verdad que disminuyen la dependencia que genera el factor distancia, los puntos de acceso a la información y otros muchos obstáculos que frenan la comunicación interactiva. Pero esto no significa que la distancia y la localización ya no sean importantes. La verdadera especificidad de las tecnologías avanzadas de la comunicación se sitúa más allá de la eliminación de la distancia: en su capacidad de ahorrar tiempo, en hacer frente a la complejidad y en organizar la flexibilidad.
• Un bajo potencial de industrialización: La tercera idea admitida consiste en atribuir a las tecnologías de la información y la comunicación las virtudes de una industria industrializadora, es decir, de una actividad básica a la cual se unirían otras actividades afines, para lograr una recuperación del tejido industrial. Pero el valor añadido de las tecnologías de la información no reside en la parte material de estas tecnologías, sino más bien en los aspectos inmateriales. Por lo tanto, resulta ilusorio hacer de ello la clave de una estrategia de industrialización. Es más importante invertir en conocimiento y en competencia, ya que así se podrán explotar estas nuevas infraestructuras e innovar en los productos y servicios.

En el aprovechamiento y uso de las tecnologías avanzadas de la comunicación, los factores humanos son los determinantes. Más allá de umbral mínimo de calidad y de accesibilidad, las cuestiones relacionadas con la infraestructura pasan a un segundo plano. Es necesario invertir en cualificaciones, formación, investigación y desarrollo.

La innovación

La innovación y una gestión de los conocimientos eficaz son vitales para dar mayor eficacia a las inversiones en el desarrollo (Fida, 2002). El refuerzo de una cultura de la innovación y gestión del conocimiento está siendo señalado como uno de los principales desafíos para el desarrollo. Cultura que nace de la creación de un contexto más o menos favorable en función del grado de apertura social y donde tiene un papel crucial la formación. A través del aprendizaje ampliamos nuestra capacidad para crear (Senge, 1990), y con ello nuestra capacidad para innovar.

Aunque siempre con la debida precaución para no crear actitudes de rechazo o barreras provocadas por el cambio cultural del cómo hacer las cosas, la innovación es imprescindible en cualquier proceso de desarrollo. La experiencia de muchas instituciones internacionales, ha demostrado que se trata de un proceso complejo que requiere no sólo nuevos enfoques, entre ellos mejores sistemas de información, sino también lo que podrían llamarse nuevas perspectivas culturales. Se está comenzando a luchar por resolver estas cuestiones y ya se han comenzado a realizar progresos, cuyos resultados empiezan a ser apreciables.

La innovación ha de asentarse en la mejora de los métodos de intercambio de percepciones a todos los niveles. Como se basa en gran medida en los seres humanos, se deben disponer los medios adecuados para intercambiar estas percepciones entre todos los implicados. Ya se dispone de cierta experiencia a este respecto, como puede ser, por ejemplo, la vinculación de los grupos temáticos, que muchos organismos internacionales poseen, con los equipos de desarrollo de proyectos y las redes regionales de conocimientos.

Hoy en día, se presentan posibilidades originales de innovación con métodos específicos para distintas situaciones y contextos, que constituyen una importante baza para el desarrollo en el futuro. La innovación puede seguir una gran diversidad de estrategias y pueden existir soluciones múltiples a un mismo problema.

El anterior contexto de la planificación nos introduce en la necesidad de considerar a la participación como un aspecto intrínseco de los Proyectos de Desarrollo Rural.

Son innumerables los autores que consideran a los proyectos como insuperables instrumentos para impulsar el desarrollo rural y, al mismo tiempo, insisten en la necesidad de que los Proyectos de Desarrollo se lleven a cabo con metodologías que incluyan procesos participativos (Uphoff, 1981, 1995; Gittinger, 1987; Cernea, 1985, 1992; Cernea & Kudat, 1992; Chambers, 1983, 1995; Kublinski, 1977; Waterston, 1969; Korten, 1980; Friedmann, 1986; Cazorla, 1997; Cazorla et al., 1999; Alier et al., 1999; Trueba, 1982, 2000).

Es importante considerar también que el desarrollo rural no solo se realiza a través de Proyectos, aunque si es el instrumento más comúnmente utilizado (Cernea, 1992). Price Gittinger (1987) establece que el proyecto no es el único aspecto del desarrollo, si no que debe ir acompañado del establecimiento de objetivos y de una selección de zonas de prioridad. En el ámbito de la Unión Europea, como veremos más adelante, los objetivos se concretan en programas operativos y las zonas prioritarias en los territorios objetivo 1 u objetivo 2 de la Política de Desarrollo Regional.

En cualquier caso, los proyectos de desarrollo rural requieren de las mismas metodologías descritas en el apartado del concepto de Proyecto: Formulación, Evaluación, Seguimiento y Control y Morfología.

Una de las diferencias principales, frente a otro tipo de Proyectos de Ingeniería, radica en cómo desarrollamos dichas metodologías y que principios y criterios aplicamos en los procesos de decisión, pero sobre todo en la intensificación de los procesos de participación y de integración social en todas las fases del ciclo del proyecto.

Ya se ha expuesto en el concepto la idea que tiene el concursante de que el desarrollo no arranca con los bienes físicos y materiales, sino con la gente, con su educación, su organización y su disciplina. Como dice Schumacher (1973), sin la población y su educación todos los recursos permanecen latentes como potencial sin explotar.

Pero la participación social en los proyectos de desarrollo puede tener interpretaciones diferentes. Es importante diferenciar a la participación cuando se considera simplemente como un medio o instrumento de los proyectos de desarrollo, frente a un enfoque más rico que considera a la participación como un fin del desarrollo.

Participación social como instrumento de los Proyectos de Desarrollo

Como medio o instrumento la participación es la vía para utilizar los actuales recursos físicos, económicos y sociales de la población para conseguir los objetivos previstos por los proyectos y programas de desarrollo.

Se trata de una forma pasiva de participación, entendida como un instrumento a corto plazo; la participación desaparece una vez que el trabajo o la tarea han finalizado. Con frecuencia, este tipo de participación pasiva da lugar a que los proyectos posteriores sean  concebidos y diseñados desde fuera, por expertos nacionales e internacionales que en función de sofisticados estudios viabilidad toman decisiones alejadas de las necesidades reales.

La participación se considera como una contribución voluntaria de la gente en uno u otro de los programas públicos que supuestamente van a contribuir al desarrollo nacional, pero en los que no se espera que la población tome parte en el diseño del programa o los proyectos (Comisión Económica de Latinoamérica, 1973).

Oakley (1993) en su libro “Proyectos con la población” critica esta forma pasiva e interesada de practicar la participación en los proyectos de desarrollo con las siguientes palabras: “la población para la que se supone están dirigidos los proyectos, solo existe en abstracto como números, donde los resultados deben realizarse y las necesidades satisfacerse. La participación en las fases preparatorias de los proyectos como mucho puede consistir en asistir a algunas apresuradas reuniones con los expertos y burócratas donde se informa de los objetivos y actividades de los proyectos ya planificados. En la fase de aplicación se espera de la población que realice sus tareas ya prefijadas”.

Participación como fin de los Proyectos de Desarrollo

Otro enfoque más rico supone concebir a la participación como un fin en si mismo. La participación así entendida y aplicada supone un proceso que perdura a través del tiempo y cuya finalidad es desarrollar y fortalecer las capacidades humanas de la población para que puedan intervenir más directamente en las iniciativas y los proyectos de desarrollo que ellos mismos promueven.

En los Proyectos del Banco Mundial la participación comunitaria se considera como un proceso activo por el cual, los beneficiarios influyen en la dirección y ejecución de un proyecto de desarrollo con el fin de aumentar su bienestar en términos de renta, desarrollo personal, confianza y otros valores que ellos aprecian (Cernea & Kudat, 1992).

La práctica de la participación con este objetivo incluye el compromiso de la población en los procesos de toma de decisiones, en la aplicación de los programas, su participación en los beneficios de los programas y su participación en los intentos para evaluar tales programas y proyectos (Cernea, 1992; Chambers, 1995).

Una intervención externa por un equipo de formulación que actúe ejemplarmente con esta sensibilidad social, estimulando, sensibilizando y ayudando a la gente para una acción colectiva, tratará de no crear una dependencia de la gente en relación con los agentes externos. Además será capaz de conseguir los siguientes resultados:

• los proyectos promocionan el desarrollo autónomo de la población local;
• se dejan en manos de la población los procesos de decisión, autonomía y gestión local de los proyectos;
• se estimulan las capacidades y la conciencia de la gente;
• conseguirá que la población rural se convierta, de ser objeto, a ser sujeto de los proyectos, rompiendo las formas y las metodologías tradicionales de desarrollo en donde a la población le han dicho lo que tiene que hacer.

Esta forma de actuar es fundamental en la elaboración de una estrategia de desarrollo sostenible dentro de la Iniciativa LEADER en donde el modelo de desarrollo propuesto se basa, principalmente, en su carácter participativo como medio de garantizar su realización de abajo a arriba, asegurando la adecuación de los Proyectos y actuaciones a las necesidades de la población local (AEIDL, 1995).

El diagnóstico de los recursos naturales y de los sectores productivos, durante la llamada adquisición de capacidades, debe realizarse mediante un proceso participativo, contando con los agentes económicos de los diferentes sectores, de forma que durante la gestión del Programa de Innovación la población este “capacitada” para emprender sus propios proyectos de desarrollo.

En la figura II-31 se muestra el esquema metodológico propuesto para acometer este proceso participativo y capacitación de la población que permite incorporar, mediante tres fases escalonadas, la opinión de los agentes afectados de cara al diseño del Programa de Innovación Rural. La información del proceso de participación social se resume en forma de matrices DAFO, que sintetizan las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades detectadas por la población local (Alier et al., 1999).

Proceso de participación social en una adquisición de capacidades Leader. Fuente: Alier et al., 2001.

Durante este proceso de participación además de obtener una información social —que debidamente tratada es agrupada en fichas a nivel municipal y estructurada en función de los distintos sectores— se produce una capacitación y sensibilización de la población local para promover proyectos innovadores y de diversificación de la economía, así como nuevos procesos en la toma de decisiones para la gestión local (Alier et al., 1997).

Aunque la variable social no toma relieve hasta la década de los noventa, ya en los 70 los grandes expertos de la sociología rural comenzaron a darse cuenta de que muchos de los fracasos de los grandes proyectos de desarrollo habían sido debidos a la falta de información social. A mediados de los setenta apareció una inquietud por la integración de los aspectos sociales en los programas de desarrollo. En 1974 R.P. Mishra ya planteó que el desarrollo regional y local estaba compuesto por tres variables, económica, ambiental y social (Mishra et al., 1974). En la década de los 80 se publicó numerosa bibliografía relacionada con la antropología y el desarrollo de la sociología. A principios de los noventa, este criterio no es sólo respetado, sino que es considerado imprescindible en cualquier intervención en el desarrollo.

Durante la década de los 90, la comunidad internacional puso de manifiesto su preocupación por la situación de pobreza, conflicto y necesidades en que vive una gran parte de la población mundial. Los distintos organismos internacionales responsables de la cooperación internacional empezaron a trabajar nuevas formas de enfocar el desarrollo y la cooperación. De esta forma, surgió en el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE lo que se denomina como la Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD). Ésta define una serie de objetivos a cumplir por todos los países en relación al desarrollo, así como los métodos e instrumentos para alcanzarlos.

Paralelamente, se celebró durante los años 90 una serie de conferencias mundiales bajo los auspicios de Naciones Unidas, en las cuales participaron responsables de gobiernos de todo el mundo, así como expertos organismos internacionales y de instituciones no gubernamentales. Durante las conferencias, dedicadas a distintos temas, se llegó a un acuerdo sobre una serie de objetivos de desarrollo internacional que deberían ser alcanzados en el año 2015 (Proyecto Agenda 2015). Los objetivos se enmarcaron en cuatro grandes áreas: bienestar económico, desarrollo social, medio ambiente y participación democrática. La democratización, desarrollo participativo, junto con la protección de los derechos humanos fueron los objetivos marcados por la cumbre de desarrollo social (Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, 1995).

Más tarde, en septiembre de 2000 en Nueva York, se celebró la llamada Cumbre del Milenio en la cual se pasó revista a los objetivos pendientes en materia de desarrollo. Durante la Cumbre, los Objetivos fueron revisados y reformados en algún caso, transformándose en los Objetivos del Milenio.

Importancia de la integración social para la viabilidad

La inquietud por la integración de los aspectos sociales en los proyectos de desarrollo surge en los años 70 cuando grandes expertos en sociología rural comienzan a darse cuenta de que muchos de los fracasos de los grandes proyectos de desarrollo han sido debidos a la falta de información social (Cernea, 1985).

A la gente no se la puede desarrollar, sólo puede desarrollarse por sí misma haciéndola participar en la toma de decisiones y en las actividades que afecten a su bienestar (Jansma et al., 1981). En el desarrollo, el proceso social es el producto más importante, donde cada hombre y cada pueblo tienen derecho a asumir plenamente su futuro, a definir sus estrategias de desarrollo conservando su cultura y sus valores, a la vez que descubre su identidad y especificidad.

Este tipo de desarrollo de los pueblos viene siendo potenciado por los organismos internacionales desde hace años. El desarrollo no es un estado definido por lo que la gente posee, es más bien una capacidad definida por lo que pueden hacer con lo que tienen, para mejorar su calidad de vida y la de otros (Akoff, 1982). Se considera así que la incorporación del conocimiento socio-antropológico dentro de los proyectos de desarrollo es la mejor forma de emplear este cuerpo de doctrina.

Se habla así de la integración social como un proceso que se refiere a los esfuerzos por desarrollar, en diferentes formas, métodos científicos de investigación en los cuales las personas que se espera que obtengan un beneficio de la investigación, desempeñan un papel preponderante. Se trata por tanto de un proceso en el que a una comunidad se sensibiliza y se organiza para que de forma voluntaria integre sus esfuerzos con un fin determinado y preestablecido como puede ser el desarrollo.

Este enfoque supone la inclusión de la participación y el aprendizaje. Un proceso de integración social debe tener como características: ser informativo, formativo, operativo y participativo. Esto implica la intervención cada vez más consciente, activa y autónoma de la población en dicho proceso (Espinoza, 1983) desembocando en un método científico de intervención de la realidad en el que se produce un aprendizaje del propio planificador y de todos los implicados en el proceso.

En relación con el proyecto de desarrollo, el éxito va a radicar en que la población esté bien estructurada, mantenga el diálogo, tenga relaciones, participe, colabore y desarrolle actividades en un marco armónico para alcanzar unos objetivos comunes (Trueba, 1988). Algunos autores se refieren al Proyecto Social como aquel que se concibe en función de los destinatarios del mismo (Muñiz, 1989).

El modo de aproximación requiere de un proceso de aprendizaje, lo cual permite una nueva dimensión a los aspectos sociales, que es el aprendizaje y reciclaje del propio planificador del Proyecto basado en los propios beneficiarios (Uphoff, 1995).

Los procesos de aprendizaje social a los que ya se ha hecho referencia deben ser la herramienta principal de todas las metodologías de integración y la piedra angular de las metodologías de participación (Cazorla et al., 1999).

En definitiva, y en palabras de Uphoff (1995)  se trata de un proceso que puede llegar a ser doloroso, en el los expertos deben aprender a escuchar más, a hablar menos y a mentalizarse de que pueden llegar a ser ellos el problema y la gente la solución.

En un grado creciente se está señalando la viabilidad como un criterio central en la planificación, ejecución y evaluación de programas de desarrollo (Trueba, 2001). Esta viabilidad está relacionada con el propio proceso de desarrollo o por decirlo de otra manera, los factores externos al programa, donde la variable social es la clave. Un estudio de las experiencias de evaluación de los países miembros de la OCDE llegó a la conclusión de que existen seis aspectos o factores de especial importancia para la viabilidad de un programa de desarrollo (OCDE, 1995; NORAD-UD, 1997):

• Políticas de apoyo: Prioridades, compromisos específicos e iniciativas que apoyan las posibilidades de éxito del programa.
• Aspectos institucionales: Capacidad institucional que contribuye a los objetivos del programa, en el grado esperado mediante, por ejemplo, personal estable, adecuadamente cualificado y motivado y el apoyo y la participación directos por parte de los beneficiarios.
• Condiciones financieras y económicas: Financiación adecuada y disponible para cubrir el funcionamiento y mantenimiento con análisis de costes y de rentabilidad.
• Factores tecnológicos: Elección y adaptación de tecnología apropiada a las condiciones existentes.
• Factores socioculturales: Integración del programa en la comunidad local. Impacto del programa sobre distintos grupos y su acceso al uso de recursos.
• Factores medioambientales y ecológicos: Explotación, gestión y desarrollo de la dotación de recursos de acuerdo con la capacidad del medio ambiente local.

En la planificación de cualquier intervención de desarrollo, un examen previo sistemático de estos factores deberá influir, como norma, en la manera de formular el programa. También es importante incluir los factores de desarrollo en los trabajos de S&E, para una adecuada valoración en su contexto de los resultados obtenidos.

Los factores metodológicos (FAO, 1971; Mills, 1980; Mc Granahan et al., 1979; Trueba et al., 1995), políticos (Lassey, 1977; Alier et al., 1999), estructurales (Cloke & Little, 1990), territoriales (Kublinski, 1977) y poblacionales (Branch et al., 1984; Muñiz, 1989) deben estar presentes en las metodologías de participación social (Cazorla et al., 1999) que se elaboren.

Relación del ciclo del proyecto con una metodología de participación social. Fuente: Cazorla et al., 1999.

Una integración social de este tipo puede realizarse incluso en proyectos de desarrollo sumamente democráticos como es el caso de los proyectos de ordenación de explotaciones, en donde el proceso de formulación del proyecto cuenta desde su inicio con la población afectada. Sin embargo, la fase del diseño del nuevo emplazamiento de las explotaciones, se produce frecuentemente en ausencia directa de los afectados.

La figura II-30 esquematiza una metodología de integración social en la fase de diseño de los proyectos de ordenación de explotaciones, incorporando un proceso de Aprendizaje Social y diseñando de forma conjunta (equipo de formulación y personas afectadas) la nueva distribución de sus explotaciones (Cazorla et al., 1996).

Actuando mediante aproximaciones sucesivas con los agricultores afectados, de acuerdo con unos criterios de selección de personas, se intercalan tres procesos de integración social con sus correspondientes ajustes técnicos, hasta llegar al diseño final del proyecto. Las fases, que se muestran en el esquema adjunto, son las siguientes: clasificación previa de propietarios; primera aproximación con los agricultores profesionales; ajuste previo de las explotaciones del primer nivel; segunda aproximación social con los agricultores del segundo nivel; ajuste previo de las explotaciones del segundo nivel; diseño final del proyecto de ordenación por explotaciones.

Integración social en el diseño de un proyecto de ordenación de explotaciones. Fuente: Cazorla et al., 1996.