14. La Iniciativa LEADER: Los proyectos de innovación rural
El nuevo enfoque de la política de cohesión económica y social europea hace que la Comisión incorpore nuevas modalidades de intervención de los fondos. De esta forma, en el marco de la segunda fase de programación de los Fondos Estructurales (1991-1994) la Comisión crea las llamadas Iniciativas Comunitarias, que permiten poner en marcha proyectos de desarrollo rural con características especiales. Surge así en 1991 la primera iniciativa pionera en proyectos de desarrollo rural: la iniciativa Leader.
Principios de la Iniciativa LEADER
Tras dos fases de experimentación el modelo LEADER se consolida en Europa como un mecanismo que aporta proyectos de desarrollo rural que responden a las necesidades de las zonas rurales en dificultad, así como al resto de zonas rurales. Por ello, la Comisión Europea decide a partir del año 2000, que todas las zonas rurales de la Unión pueden ser elegibles para la nueva Iniciativa comunitaria de desarrollo rural LEADER+ titula Integración de las acciones para el desarrollo de la economía rural (Comisión de la UE, 2000).
La siguiente figura muestra como en cada una de las tres fases de la Iniciativa LEADER (desde 1991 hasta el 2006) se establecen una serie de prioridades para los Proyectos de Desarrollo Rural, aunque se mantienen los mismos principios generales que posteriormente se mencionan.
Figura: Fases y prioridades de los Proyectos de la Iniciativa LEADER. Fuente: Elaboración propia.
Para todas las fases anteriores, el enfoque de los Proyectos de Desarrollo Rural de esta Iniciativa Comunitaria LEADER puede resumirse en los siguientes principios:
- Gestión local: una organización —denominada grupo de acción local (GAL)— de una asociación local dotada de un pequeño equipo técnico permanente se encarga de la definición (con la participación efectiva de los agentes locales) y de la aplicación de un plan de acción (programa de innovación rural) para la gestión de los proyectos de desarrollo.
- Elaboración y aplicación, en una serie de territorios rurales, de un “programa de innovación rural” (plan de acción local) que define varios ejes de intervención para acciones y proyectos de desarrollo.
- Multisectorialidad y búsqueda sistemática de vínculos entre los proyectos y las acciones, en el marco de una estrategia global integrada (de ahí el acrónimo L.E.A.D.E.R.: Liaisons Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale”, “Vínculos entre acciones de desarrollo de la economía rural.
- Cofinanciación de estos planes de acción y de los proyectos por la Comisión Europea, los Estados miembros y/o las Regiones en forma de una dotación financiera global y no de varias líneas presupuestarias sectoriales.
- Integración en red de los territorios implicados a partir de un Observatorio europeo LEADER de los territorios rurales con sede en Bruselas y conectado con Unidades nacionales de animación.
Especificidades del enfoque LEADER
Estos principios se relacionan con una serie de especificidades de LEADER que son los aspectos concretos que han caracterizado a la Iniciativa desde su inicio en 1991, y que han contribuido a formar su carácter innovador y a lograr el éxito de los proyectos en contextos rurales muy diferentes entre sí.
La experiencia del Observatorio Europeo de Innovación y Desarrollo Rural cita siete especificidades clave para lograr el éxito de los proyectos de desarrollo dentro de LEADER: “el enfoque territorial, el enfoque ascendente, los grupos locales (cooperación horizontal), el carácter innovador de las acciones, el vínculo entre las acciones (enfoque integral y multisectorial), la introducción en red (incluida la cooperación transnacional) y las modalidades de gestión y financiación” (AEIDL, 1999).
La siguiente figura muestra de qué modo las especificidades que se consideran factores estratégicos en la Iniciativa LEADER, se relacionan con el Programa de Innovación Rural e influyen en los elementos básicos para evaluar un proyecto o un programa.
Figura: Especificidades de los proyectos de desarrollo Rural en la Iniciativa LEADER. Fuente: AEIDL, 1999.
Las especificidades de LEADER están en estrecha relación con factores de desarrollo local, que varían de un territorio a otro: el contexto rural, los agentes locales y el entorno institucional en el que se desarrollan los proyectos.
Cada especificidad está presentada conforme a los objetivos, acciones, resultados e impacto de un programa por un lado, y conforme a los factores de desarrollo local por otro. La experiencia ha demostrado que estas especificidades influyen simultáneamente en el proceso de planificación de los proyectos y en el contexto local (AEIDL, 1999):
- el enfoque territorial permite iniciar el proceso basándose en los recursos y necesidades particulares de cada territorio;
- el enfoque ascendente permite implicar, de manera participativa, a los agentes locales, teniendo en cuenta al mismo tiempo las realidades propias de cada territorio;
- el grupo local se organiza dentro de una cooperación horizontal, donde se agrupan los agentes y las instituciones locales;
- el carácter innovador de los proyectos, el vínculo entre ellos y el enfoque multisectorial tienen influencia sobre las acciones realizadas, los resultados previstos y el impacto;
- la introducción en red y la cooperación transnacional influyen sobre las relaciones entre el nivel local y el mundo exterior;
- el modo de financiación influye en la flexibilidad del programa a lo largo de todo el período de realización y en el tipo de proyectos que podrán ser subvencionados.
La figura muestra a continuación los objetivos —generales y los específicos— y las repercusiones de los proyectos de desarrollo, según las experiencias a nivel de la Unión Europea (AEIDL, 1999).
Figura: Objetivos y repercusiones de los Proyectos de desarrollo Rural en la Iniciativa LEADER. Fuente: AEIDL, 1999.
En el mapa de la figura II-45 se muestran en verde las más de 1.000 regiones que fueron afectadas por la Iniciativa LEADER II —en territorios objetivo 5b, 1 y 6— en las que se aportaron 1.755 millones de euros para financiar proyectos de desarrollo rural.
Figura II-45: Especificidades de los proyectos de desarrollo Rural en la Iniciativa LEADER. Fuente: AEIDL, 1999.
En este contexto de la unión europea, el modelo de la iniciativa comunitaria Leader, es el que más se ajusta a la concepción que tiene el concursante de los proyectos de desarrollo rural, por estar basado en la participación activa de la población afectada en los procesos de toma de decisiones, la descentralización de los fondos, y fundamentalmente que toda inversión pública que se acomete, lleve aparejada una inversión privada por el mismo importe económico.
La filosofía de globalidad que se desprende de esta iniciativa, así como la concienciación y responsabilidad ante la puesta en marcha de proyectos innovadores, que es uno de sus objetivos, convierten a esta iniciativa en el estandarte de los nuevos modelos de planificación de los proyectos de desarrollo rural de la Europa del siglo XXI.
Instrumentos económicos para los Proyectos de Desarrollo Rural
Los Fondos estructurales desempeñan un importante papel respecto a fomentar la cohesión económica y social en la Unión y constituyen un apoyo para la puesta en marcha de proyectos de desarrollo rural en las regiones más débiles. La actuación de estos instrumentos de desarrollo a partir de la nueva reforma de los Fondos Estructurales (2000-2006) se ha centrado en cinco principios fundamentales de aplicación a los proyectos de desarrollo en el ámbito de la Unión Europea: concentración, programación, cooperación, adicionalidad y eficacia (Comisión de la UE, 1999c).
Concentración de las intervenciones: Territorios vulnerables
La concentración de las intervenciones de los fondos en objetivos prioritarios. En las regiones menos favorecidas, los Fondos han tratado de concentrar su actividad en la consecución de ajustes estructurales y en la reducción de las disparidades, sobre todo en aspectos como las deficiencias de la infraestructura de base, la cualificación de la mano de obra y la capacidad innovadora. La próxima generación de programas debe ayudar a continuar reduciendo estas disparidades y a establecer las condiciones que garantizarán el desarrollo a largo plazo de las regiones, ya que únicamente podrá fomentarse y mantenerse el empleo mediante el apoyo al crecimiento sostenible y el incremento de la competitividad en las regiones. Los Fondos Estructurales, el BEI y los demás instrumentos financieros contribuirán en el periodo 2000-2006, a la consecución de los tres objetivos prioritarios siguientes:
- Objetivo nº1: promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.
- Objetivo nº2: apoyar la reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales.
- Objetivo nº3: apoyar la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo.
Estos tres objetivos y las cuatro iniciativas comunitarias junto con la participación de los fondos se muestran en la figura II-46 y los territorios europeos afectados por los Fondos Estructurales en el mapa de la figura II-47.
Figura II-46: Fondos Estructurales, Objetivos e Iniciativas Comunitarias. Fuente: Elaboración propia.
Figura II-47: Regiones Objetivo afectadas por los Fondos Estructurales 2000-2006. Fuente: Comisión de la UE, 2001a.
Programación: Modalidades de intervención
La programación de los proyectos de desarrollo rural en el ámbito de la Unión Europea es una necesidad. La comisión entiende por programación al proceso de organización, decisión y financiación efectuado en varias etapas y destinado a desarrollar, sobre una base plurianual, la acción conjunta de la Comunidad y de los Estados Miembros para conseguir los objetivos prioritarios.
Los Estados miembros son los responsables de la elaboración de los Planes de Desarrollo, que, una vez aprobados por la Comisión, pasan a constituir un marco comunitario de apoyo (MCA), incluyendo la estrategia de desarrollo, sus prioridades, sus objetivos y la participación de los Fondos y los demás recursos financieros.
Los Programas Operativos (PO) son los documentos aprobados por la Comisión para desarrollar un MCA y los Documentos únicos de programación (DOCUP) constituyen un único documento aprobado por la Comisión que incluye los contenidos de un MCA y un PO. La principal forma de intervención de los fondos es mediante PO y DOCUP; ambos documentos incluyen un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos por medidas plurianuales.
Otra modalidad de intervención de los fondos, en los que la iniciativa parte de la Comunidad, son los llamados Programas de Iniciativas Comunitarias (PIC). En este tipo de actuaciones la Comisión define un objetivo prioritario y unas líneas de actuación susceptibles de cofinanciación para la consecución de dichos objetivos (Comisión de la UE, 1995); tal es el caso de la iniciativa LEADER pionera en la puesta en marcha de proyectos de desarrollo rural. Una tercera modalidad de intervención menos frecuente son las ayudas a las acciones innovadoras y de asistencia técnica.
La figura II-48 muestra los pasos de la génesis de los programas y los proyectos según las dos principales intervenciones estructurales que dan lugar a proyectos de desarrollo en la Unión Europea.
Figura II-48: Origen de los proyectos y modalidades de planificación. Fuente: Elaboración propia.
Cooperación en la aplicación de los Proyectos de Desarrollo
La cooperación se refiere a la estrecha concertación entre la Comisión, el Estado Miembro y las autoridades competentes designadas por el mismo a escala nacional, regional, local o de otro tipo. Este principio se aplica desde la fase preparatoria hasta la aplicación de los proyectos de desarrollo, incluidos la financiación, el seguimiento y la evaluación de las inversiones.
Se trata de conseguir una activa participación en todas las fases de la programación, para lo cual se produce una mayor descentralización de la política de cohesión entre los Estados Miembros, con una amplia definición del llamado “partenariado”, compuesto por las autoridades regionales y locales, otras autoridades competentes, asociaciones económicas y sociales, incluyendo ONGs, sector ambiental etc.
Aunque la responsabilidad de definir sus prioridades en materia de desarrollo recae principalmente en los Estados miembros y en sus regiones, la cofinanciación de los proyectos por parte de la Unión Europea exige que se tengan en cuenta asimismo las prioridades de la Comunidad, con el fin de fomentar la dimensión comunitaria de la cohesión económica y social. La figura II-49 muestra los diferentes agentes que el Observatorio Europeo considera y recomienda para la cooperación en la aplicación de los Proyectos de Desarrollo Rural dentro de la mencionada Iniciativa Comunitaria LEADER (AEIDL, 1999).
Figura II-49: Cooperación en la aplicación de los Proyectos de Desarrollo Rural. Fuente: Elaboración propia a partir de AEIDL, 1999.
Eficacia de los proyectos de desarrollo: Evaluación y seguimiento
La eficacia y la transparencia en la financiación de los proyectos exigen una definición precisa de las responsabilidades de los distintos agentes gestores de los Fondos Estructurales, tanto de los Estados miembros como de la Comunidad. Estas responsabilidades deben especificarse en cada fase de la programación, del seguimiento, de la evaluación y del control.
En el caso concreto de las zonas rurales afectadas por los Fondos Estructurales, los Proyectos de Desarrollo Rural cofinanciados se destinan a apoyar la diversificación de una estructura económica rural competitiva, basada en la promoción de nuevas actividades a través de programas integrados que incluyan al menos una de las siguientes prioridades:
- Fortalecer el sector agrícola para garantizar la competitividad de la agricultura y de la silvicultura mediante las inversiones necesarias en modernización, incluida la transformación y comercialización de los productos de la agricultura y de la silvicultura, con el objetivo de reducir los costes y mejorar la calidad, aumentando el valor añadido de la agricultura y manteniendo las explotaciones agrarias (principalmente, garantizando la sucesión por jóvenes agricultores) y protegiendo el entorno rural.
- Mejorar la competitividad de las zonas rurales mejorando su acceso y favoreciendo la diversificación en nuevas actividades y la creación de empleo.
- Conservar el medio ambiente y el patrimonio rural europeo: la protección medioambiental es una prioridad esencial de la política rural, incluyendo la protección del paisaje y los recursos naturales, la conservación de las zonas rurales tradicionales, el fomento del turismo rural y la rehabilitación de los pueblos.
La eficacia exige también procesos de Evaluación y Seguimiento de los Proyectos, para verificar el grado de cumplimiento de los resultados. La Unidad de Evaluación de la Dirección General VI de Agricultura de la Comisión Europea ha definido unas Directrices para la Evaluación de los Programas de Desarrollo Rural 2000-2006 que los Estados miembros deben tomar de referencia para la evaluación y el seguimiento de los Proyectos de Desarrollo Rural financiados con cargo a los Fondos estructurales (Comisión de la UE, 1999d). Así mismo para la Evaluación a posteriori de la iniciativa comunitaria LEADER se han elaborado documentos como términos de referencia para la evaluación de los Proyectos (Comisión de la UE, 1999e).
La figura II-50 esquematiza un proceso de evaluación como aprendizaje social en el mencionado Plan Villaverde Usera, en donde la población afectada se incorpora, junto con los equipos técnicos y de planificación, en los procesos de evaluación y seguimiento de los resultados e impactos generados por los proyectos del Plan de desarrollo (Alier et al., 2001).
Figura II-50: Evaluación y seguimiento de los Proyectos de Desarrollo como aprendizaje social. Fuente: Alier et al., 2001.
En cualquier caso, en el diseño de las metodologías de evaluación de los Programas y Proyectos de Desarrollo en el ámbito público financiados con fondos europeos se deberá partir de las orientaciones generales de la Comisión Europea, de los términos de referencia del propio Programa de Desarrollo, vinculando información cuantitativa de los impactos de los Proyectos, así como cualitativa procedente de la participación social. Estas ideas se muestran en el esquema metodológico simplificado elaborado para la evaluación de un Programa de Desarrollo en las Islas Canarias desde el Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la UPM.
Figura II-51: Esquema metodológico para la evaluación de un Programa de Desarrollo. Fuente: Elaboración propia.
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13. El Desarrollo Rural en la Unión Europea
Los distintos enfoques de los proyectos de desarrollo rural experimentados hasta los años 80 se basaron principalmente en una concepción sectorial, con una planificación de arriba abajo y medidas simplemente de ayuda a los beneficiarios, en lugar de tratar de involucrar a la población local para ejercer como propios agentes de los proyectos de desarrollo.
La entrada en vigor del Acta Única Europea en 1987, marcó el comienzo de la nueva política regional Comunitaria, reconociendo de forma implícita el cambio de enfoque del Tratado de Roma y constituyéndose el FEDER como un instrumento de carácter territorial destinado a contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la Comunidad mediante una participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en decadencia.
Comienza así una nueva etapa en donde los proyectos de desarrollo rural en el ámbito de la Unión Europea se enmarcan dentro de la política regional y de cohesión convirtiéndose en los principales instrumentos para contribuir a reducir las disparidades económicas y sociales existentes en el territorio comunitario (Comisión de la UE, 1999c).
Los Proyectos de Desarrollo: Instrumentos de la cohesión territorial
El objetivo del reforzamiento de la cohesión especificado en el Artículo 158 del Tratado está destinado principalmente a lograr un desarrollo armonioso de la Unión en su conjunto.
Con este objetivo, desde 1988 la Comisión Europea aplica una política de cohesión económica y social denominada “integrada”, es decir, destinada a utilizar de manera complementaria, los “Fondos Estructurales” europeos: el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), centrado en las infraestructuras y el desarrollo económico; el FSE (Fondo Social Europeo) que se propone promover políticas activas de desarrollo de los recursos humanos; el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola), más específicamente orientado hacia la modernización de la agricultura, la organización de los mercados agrícolas y la promoción de las actividades rurales.
Los proyectos de desarrollo impulsados por esta política tienen por objeto reducir progresivamente las disparidades socioeconómicas entre las regiones de Europa. Como apunta el segundo informe sobre la cohesión económica y social titulado “Unidad de Europa, Solidaridad de los pueblos y Diversidad de los territorios”, las disparidades y divergencias de desarrollo son todavía muy relevantes: en 1997 (después de diez años de aplicación de los Fondos Estructurales), el PIB regional per cápita en la Unión Europea se situaban todavía entre el 195% de la media comunitaria en el Estado Federado de Hamburgo (Alemania) y el 43% en Epiro (Grecia). Estas cifras además no ponen de manifiesto las importantes disparidades que existen dentro de cada región entre los espacios urbanizados y las zonas rurales, obteniendo éstas últimas niveles de rentas generalmente muy inferiores a la media de las regiones y Estados de los que forman parte (Comisión de la UE, 2001a).
Estas disparidades fueron la razón por la que en 1999 el Consejo informal de Ministros responsable de la planificación espacial y de la política regional formuló en Potsdam el Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (EDEC), en el que se fijaron tres grandes objetivos: “un desarrollo urbano policéntrico y una nueva relación entre las zonas urbanas y las rurales; la igualdad de acceso de todas las regiones europeas a la infraestructura, y la gestión prudente del patrimonio natural y cultural”.
La búsqueda de los mismos objetivos y la aspiración general de lograr un desarrollo espacial coherente y sostenible subyacen a la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, financiada por el FEDER así como por la ampliación de la Unión Europea al este que se llevará a cabo en los próximos años.
Todos estos elementos plantearán nuevos retos para los proyectos de desarrollo rural en el marco de la cohesión territorial, dada la importancia que continuará teniendo la reducción de las disparidades regionales y el tratamiento singular las zonas rurales.
El mapa de la siugiente figura muestra los tipos de regiones rurales y urbanas según el Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario y que son punto de referencia en la formulación de los proyectos de desarrollo.
Figura: Regiones del esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario. Fuente: Comisión de la UE, 2001
Prioridades de los proyectos de desarrollo rural
Crecimiento y competitividad para el empleo: Mejora del capital social
Siguen existiendo diferencias importantes que requieren atención entre las regiones: rentas regionales, dotaciones en infraestructuras, capital humano y competitividad de las empresas. Además, a pesar del descenso en las tasas de paro de la Unión, el nivel global de desempleo y sus disparidades regionales siguen siendo actualmente inaceptables. La creación de puestos de trabajo continúa siendo el principal reto estructural con que se enfrenta la Unión.
Los proyectos de desarrollo rural dentro de la próxima generación de programas deben formularse tratando de ayudar a continuar reduciendo todas estas disparidades, y sus efectos deben conseguir fomentar y mantener el empleo en las zonas rurales mediante el apoyo al crecimiento sostenible y el incremento de la competitividad en las regiones.
Los proyectos de desarrollo con mayor incidencia en el llamado capital humano son prioritarios, y deberán tomar, como así expresa la Comisión Europea en su documento Guía de los Pactos Territoriales a favor del Empleo (1999b), las referencias de los planes elaborados a partir de las Directrices comunes para el Empleo aprobadas por el Consejo, así como las políticas de empleo con arreglo al Fondo Social Europeo.
Diversificación y competitividad de las zonas rurales
En el caso concreto de las zonas rurales los proyectos de los Planes de Desarrollo Rural de los Fondos Estructurales y del FEOGA deben apoyar la diversificación de una estructura económica rural competitiva, basada en la promoción de nuevas actividades a través de programas integrados. Sus prioridades incluyen los siguientes aspectos:
- Fortalecer el sector agrícola para garantizar la competitividad de la agricultura y de la silvicultura mediante las inversiones necesarias en modernización, incluida la transformación y comercialización de los productos de la agricultura y de la silvicultura, con el objetivo de reducir los costes y mejorar la calidad, aumentando el valor añadido de la agricultura y manteniendo las explotaciones agrarias (principalmente, garantizando la sucesión por jóvenes agricultores) y protegiendo el entorno rural (medidas agroambientales).
- Mejorar la competitividad de las zonas rurales mejorando su acceso y favoreciendo la diversificación en nuevas actividades y la creación de empleo. Este objetivo incluye la promoción del turismo y el apoyo a la PYME, gran parte de las cuales ofrecen productos de elevada calidad prácticamente únicos. Asimismo, existen otras oportunidades en el ámbito de las energías renovables, entre ellas la generación de energía a partir de residuos urbanos en las zonas rurales próximas a las grandes aglomeraciones.
Conservar el medio ambiente y el patrimonio rural europeo: la protección medioambiental debe ser una prioridad esencial de la política rural, que incluya la protección del paisaje y los recursos naturales, la conservación de las zonas rurales tradicionales, el fomento del turismo rural y la rehabilitación de los pueblos.
Contribución al desarrollo sostenible
En virtud del Tratado de Ámsterdam, los proyectos de los planes y programas de desarrollo que se financien con los instrumentos de la Unión, tienen que contribuir simultáneamente y en su propio interés a largo plazo hacia el crecimiento económico, la cohesión social y la protección del medio ambiente: en otras palabras, hacia el desarrollo sostenible anteriormente aludido.
El Consejo Europeo de Viena ha confirmado la prioridad política de la integración del medio ambiente en las políticas estructurales y agrícolas en el contexto de la Agenda 2000. Esto significa que las consideraciones de tipo medioambiental, y en particular el cumplimiento de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente y de protección de la naturaleza, deben incorporarse en la formulación y aplicación de los programas y los proyectos financiados por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión (Comisión de la UE, 1999c).
La siguiente figura representa las tres dimensiones principales (sociocultural, económico-productiva y ambiental) que deben estar presentes en el enfoque integrado de los Proyectos de Desarrollo Rural Sostenible.
Figura: Enfoque integrado del Plan Comarcal. Fuente: Elaboración propia.
Igualdad de oportunidades
La igualdad de oportunidades para hombres y mujeres es un principio democrático básico respaldado por el Tratado de Ámsterdam. Su incorporación en todas las políticas ya no es una opción, sino una obligación.
En este contexto, deben integrarse en todos los planes y programas de los Fondos Estructurales el principio de la igualdad de oportunidades, lo que supone por un lado formular proyectos de desarrollo encaminados a fomentar la igualdad de oportunidades y por otro incidir en todas las políticas generales para que en su fase de planificación se tengan en cuenta de forma activa y patente sus posibles efectos en la situación respectiva de mujeres y hombres. En este contexto los proyectos promovidos por mujeres son una prioridad en todas las políticas de desarrollo.
