La Administración Pública, en su modelo más tradicional, no estaba concebida para organizarse como un sistema de prestación de servicios eficaz y eficiente, sino que su criterio fundamental de actuación consistía, inicialmente, en velar por el cumplimiento del principio de legalidad. Por ello, sus mecanismos de control se focalizaban, en mayor medida, hacia la conformidad administrativa de sus actuaciones.
En este orden de cosas, se pueden constatar ritmos diferenciados en el desarrollo, institucionalización e innovación en la evaluación de políticas y programas públicos. Tras la implantación de la evaluación en los EE.UU., en el resto de países se han venido apreciando ritmos diversos y un proceso de institucionalización acorde a su tradición y a su propio modelo de Administración Pública.
EE.UU. se ha caracterizado desde los años 60 por una constante innovación metodológica y un elevado nivel de institucionalización de la evaluación de las políticas y los programas públicos. El éxito de la implementación en el Departamento de Defensa del Sistema de Presupuestación y Gestión por Programas (Programing, Planning And Budgeting System), uno de cuyos componentes esenciales era la evaluación previa de la eficacia y eficiencia de programas alternativos, llevó a extender su implantación a todas las agencias del gobierno federal.
La definitiva institucionalización de la evaluación en EE.UU. se produce con la creación de las unidades de evaluación de las oficinas federales y la promulgación de leyes que requerían a la Oficina General de Cuentas (General Accounting Office, GAO) la realización de análisis de la eficacia de los programas públicos. En el ámbito del desarrollo e innovación metodológica, se creó en 1980 un instituto propio de evaluación dentro de la GAO denominado División de Evaluación de Programas y Metodología.
De esta forma, a lo largo de las tres últimas décadas, la evaluación de programas en ámbitos de actuación pública tan cruciales como la educación o la salud ha sido una referencia clave en el marco de los debates públicos en EE.UU., generando información valiosa tanto para los detractores de la intervención pública como para los partidarios de la misma.
Saliendo del caso norteamericano, en los demás países desarrollados la adopción de prácticas evaluativas está también directamente vinculada a la introducción de reformas presupuestarias y al desarrollo de las políticas de bienestar y cohesión social, planes sanitarios, educativos, etc. o más recientemente en el caso específico europeo, por el desarrollo de la Administración Comunitaria. En los países menos desarrollados esta adopción normalmente ha venido ligada a la participación en programas financiados por organizaciones internacionales como la ONU, el Banco Mundial o la FAO.
En estos países en desarrollo todavía falta poner en valor las actividades de evaluación, lo que impide la utilización eficiente de los escasos recursos públicos y dificulta la rendición de cuentas. Los gobiernos de estos países han de proporcionar apoyo político y económico al desarrollo de sistemas de evaluación nacionales que permitan crear y consolidar capacidades para la evaluación de programas y proyectos, a nivel regional y local. En este sentido pueden coordinar esfuerzos con los organismos internacionales, que han sido activos promotores de la evaluación y el monitoreo.
Oleadas de expansión
La evaluación se ha extendido internacionalmente de una manera sorprendente en las últimas décadas llevando consigo grandes oportunidades y retos. Hace una década el alemán Hans-Ullrich Derlien describió el desarrollo de la evaluación en las políticas públicas de los países occidentales industrializados. En su estudio comparativo, Derlien (1990) identificó una serie de factores para caracterizar un conjunto de países que constituían lo que llamó la primera expansión (first wave). Países que fueron pioneros en la adopción de la evaluación en los años 70: Estados Unidos, Canadá, Suecia, Alemania y Reino Unido. Un segundo conjunto de países europeos constituían la segunda expansión (second wave) en los años 80: Dinamarca, Holanda, Noruega y Suiza.
Desde que se realizó este estudio se ha producido una extensión sin precedentes de la cultura de la evaluación en las políticas públicas. En el seno europeo a países con menor tradición evaluadora del sur y centro de Europa, y en el resto del mundo, en Australia, Rusia y países de la antigua URSS, África, Asia y países de Latinoamérica. Para satisfacer estos crecientes requerimientos el número de consultorías o equipos universitarios dedicados a la evaluación se ha multiplicado en todos los países.
Expansión de la cultura de la evaluación en las políticas públicas.
La importante contribución de los principales organismos internacionales
Los principales organismos internacionales establecieron sus primeros departamentos y unidades de evaluación en los años 60 del siglo XX. Sin embargo, no es hasta los primeros años 80 cuando empiezan a diseñarse sistemas eficaces de seguimiento y evaluación. Es entonces cuando varios organismos internacionales reaccionan ante la dificultad de seguir y evaluar sus intervenciones y elaboran los primeros manuales y principios guía.
Entre esos organismos pioneros figuraron el Banco Mundial, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Desafortunadamente, no hubo acuerdo acerca del uso de palabras técnicas ni con respecto a distinciones entre las funciones de seguimiento y evaluación y la prioridad apropiada para cada una.
Desde entonces se ha hecho un gran acopio de pruebas documentales y se han llevado adelante con prontitud discusiones acerca de los conceptos apropiados y de las metodologías recomendadas. Dentro del sistema de las Naciones Unidas esas discusiones se han sostenido en el foro del Panel de Seguimiento y Evaluación establecido en 1981 por el Grupo de Estudio sobre Desarrollo Rural del Comité Administrativo de Coordinación (CAC) de las Naciones Unidas. En 1984 ese Grupo de Estudio publicó el Guiding Principles (U.N., 1984) donde se reflejaba el progreso logrado hacia un consenso sobre conceptos, definiciones y métodos.
Desde 1980 se ha conseguido avanzar en cuanto a establecer y poner en práctica sistemas eficaces de seguimiento y evaluación. En una encuesta realizada por el Banco Mundial en 1990, se calificó de adecuados, por lo menos, tres cuartos de los sistemas de seguimiento. Sin embargo, incluso en lo que se refiere a esos sistemas satisfactorios, se encontró que el ámbito del seguimiento era limitado, ya que cubría la información física y financiera, pero era deficiente a menudo en la información sobre la vinculación vital del programa con los beneficiarios a los que pretendía llegar.
En lo que concierne a los sistemas de evaluación la encuesta reveló que los deseos en cuanto a medir el efecto de un programa en un lapso limitado de años seguían siendo elevadas y universales, pero esos deseos no eran igualados por los logros de los estudios de los efectos de los programas. Casi ningún estudio había proporcionado una base firme de datos, y menos aún permitía hacer un análisis que satisficiera las elevadas expectaciones de los diseñadores. En general, no se conocían suficientemente las limitaciones de la metodología de evaluación ni se conocía la necesidad de que los diseñadores, directores y evaluadores de programas adaptasen técnicas adecuadas.
Actualmente los organismos internacionales consideran prioritario el desarrollo de capacidades para evaluar y seguir programas, un elemento clave para fortalecer la gestión de los programas, medir sus resultados e impacto, extraer lecciones de experiencia y rendir cuentas. Entre los organismos más activos a la hora de apoyar el desarrollo de sistemas de evaluación y seguimiento en los países en desarrollo han estado el Banco Mundial, la FAO y el UNDP (United Nations Development Program, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo).
La acumulación cada vez mayor de experiencia y el creciente consenso con respecto a conceptos y metodologías indujo a estas organizaciones a extender la cultura de la evaluación principalmente en los países en vías de desarrollo. Esta labor ha sido muy amplia a través de la imposición de requisitos de evaluación de los proyectos financiados por estas organizaciones en Latinoamérica, África y sudeste asiático. Destacan algunos hechos como:
- La organización por parte del Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) del primer Seminario de Evaluación de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, que tuvo lugar en San José, Costa Rica, en 1994. Dando lugar a una de las primeras asociaciones de evaluación: la Asociación Centroamericana de Evaluación (ACE).
- El auspicio por parte de Naciones Unidas (a través del FIDA) de PREVAL en 1996, un programa para el fortalecimiento de la capacidad regional de seguimiento y evaluación en América Latina y el Caribe (Programme for Strengthening the Regional Capacity for Evaluation of Rural Poverty Alleviation Projects in Latin America and the Caribbean). El PREVAL I se estableció para el periodo 1996-1999, tuvo su continuación en el PREVAL II (2000-2004), III (2004-2007) y que hoy continúa como Plataforma Regional de Desarrollo de Capacidades en Evaluación y Sistematización de América Latina y el Caribe.
- La creación por la Oficina Regional del Este y Sur de África de UNICEF (ESARO) de una red informal de evaluación que ha dado lugar a la Asociación Africana de Evaluación (AfrEA) en 1999, que a su vez ha servido de impulso para la creación de numerosas asociaciones y redes nacionales de evaluación en el continente africano. En el ámbito latinoamericano cabe mencionar también el papel crucial de la Oficina de Evaluación de UNICEF en el establecimiento y funcionamiento de redes regionales como la Red Latinoamericana de Evaluación (ReLAC).
- La colaboración entre el PNUD y el Banco Mundial para la creación de una Asociación Internacional para la evaluación del desarrollo (IDEAS: International Development Evaluation Association). Una red de profesionales de la evaluación enfocada a las necesidades de los evaluadores en los países en vías de desarrollo y con especial sensibilidad por el desarrollo de capacidades de evaluación.
Referencias citadas:
Derlien, H.-U. (1990). Genesis and structure of evaluation efforts in comparative perspective. R.C. Rist, Program evaluation and the management of government. London: Transaction Publishers.
U.N. (1984). Guiding principles for the design and use of monitoring and evaluation in rural development projects and programmes. ACC Task Force on Rural Development. Panel on monitoring and evaluation. United Nations. Roma.
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