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La política industrial en España: pasado y futuro

España en las últimas décadas no ha desplegado una política industrial, entendida como un Plan a largo plazo con Actores e Instrumentos encaminados a reforzar la industria manufacturera española. En cambio, sí se han desarrollado importantes iniciativas en el campo de la energía, componente menor pero relevante de la industria española, fundamentalmente en el desarrollo de las energías renovables.

El influjo de las teorías liberales del llamado Consenso de Washington, cuyo exponente más significativo ha sido el FMI (Fondo Monetario Internacional), y ciertos requisitos exigidos a España para su entrada y permanencia en la UE en 1986, ha hecho que la industria manufacturera española haya ido perdiendo relevancia en la economía española. Prueba de lo anterior es que la Ley de Industria en vigor es del año 1992.

En algunos casos aislados como el automóvil, por lo que representa en cuanto a empleo y exportación, la industria aeronáutica y, en cierto modo las energías renovables, España ha podido mantener una cierta posición relativa con respecto a la industria manufacturera de la UE.

En la pestaña “La industria manufacturera en cifras” se presentan varios gráficos que muestran tanto su pérdida de importancia relativa con respecto al PIB en los últimos años, así como el estancamiento de la intensidad tecnológica de los productos manufacturados en España. La única rama de actividad industrial que mantiene un crecimiento significativo es la de alimentación.

Los instrumentos de apoyo puestos a disposición de la industria han sido en las últimas décadas variados y cambiantes en el tiempo, en función de las prioridades políticas de los distintos responsables, así como de las disponibilidades presupuestarias.

La mayor parte de la inversión en temas industriales de los sucesivos gobiernos españoles ha ido, paradójicamente, a mitigar los efectos de las sucesivas reconversiones de industrias en declive como el carbón, el acero y los astilleros. El apoyo económico a las industrias existentes o nuevas, ha estado centrado en fomentar proyectos y actividades de I+D, con un criterio de reparto más o menos equitativo entre ellas.

Finalmente, el Ministerio de Industria lanzó en diciembre 2010 un Plan Integral de Política Industrial 2020 (PIN 2020), cuyos objetivos eran abordar las debilidades estructurales de la industria española para relanzarla. Se marcó como objetivo cuantitativo que, en cinco años, el valor añadido de la industria española alcanzara el 18% del total. Como no podía ser de otra manera, la política de innovación ocupaba el lugar más destacado en dicho Plan.

La orientación de este nuevo Plan tenía dos parámetros fundamentales: el primero, que la industria recuperara protagonismo como motor de crecimiento y generador de empleo; y el segundo, que el enfoque fuera global y transversal, como lo demuestra la expresión “Es política industrial todo aquello que resulta relevante para promover y facilitar la actividad industrial”.

El cambio de gobierno en diciembre de 2011 hizo que este Plan quedara fuera de las prioridades de política económica del nuevo gobierno.

No obstante, y a lo largo de todos estos años, han sido numerosos los instrumentos que el Ministerio de Industria en sus diversas configuraciones y atribuciones, ha puesto a disposición de las empresas a través de diversos planes.

En 2021 se produce un hecho relevante, y es la aprobación por parte de la Unión Europea de los fondos Next Generation EU, que para España supone un importe total de 140 MM€ repartidos aproximadamente al 50% entre subvenciones y préstamos en condiciones favorables. Estos fondos tienen como objetivo principal impulsar la recuperación del tejido económico de los distintos países miembros de la Unión Europea. A partir de esta iniciativa, el gobierno de España ha aprobado el llamado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) que, entre varios componentes relacionados con la industria, presenta uno específico, el número 12, llamado Política Industrial España 2030 con una inversión total prevista próxima a 4.000 M€.

Principales actores de la industria española

El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (2022), bajo sus diversas formas, ha venido siendo el actor de primer nivel de la política industrial. No obstante, con la configuración actual, la industria dentro del Ministerio no tiene rango de Secretaría de Estado, sino uno inferior, de Secretaría General, con rango de Subsecretaría. Por otra parte, y desde hace varios años, ha perdido sus atribuciones relativas a las actividades de I+D, claves en el desarrollo de una política industrial, y traspasadas a un nuevo Ministerio de Ciencia e Innovación creado en 2008. Por otra parte, ciertas atribuciones de Política industrial han sido traspasadas a las Comunidades Autónomas.

No obstante lo anterior, mantiene una Secretaría de Estado clave para la industria como es la de Comercio, responsable de, entre otras cosas, promover las exportaciones y las inversiones españolas en el exterior.

También el actual Ministerio de Asuntos Económicos, tiene bajo su tutela una Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, una Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, y una Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales.

Consecuencia de este reparto de responsabilidades, la actividad del Ministerio de Industria como promotor de la política industrial se ha visto sensiblemente reducida, y se ha limitado en los últimos años principalmente a la gestión de programas de competitividad y apoyo a la industria de carácter generalmente horizontal, mediante subvenciones y préstamos en condiciones favorables.

Por su parte, el Ministerio de Ciencia e Innovación tiene actualmente las siguientes responsabilidades: “Es el departamento encargado de la ejecución de la política del Gobierno en materia de investigación científica y técnica, desarrollo tecnológico e innovación en todos los sectores, incluyendo la dirección de las relaciones internacionales en esta materia y la representación española en programas, foros y organizaciones de la Unión Europea e internacionales de su competencia.” Otros actores relevantes son los Departamentos de Industria o equivalentes en las Comunidades Autónomas, las organizaciones empresariales y las organizaciones sindicales.

El futuro de la política industrial en España

En los últimos años se está produciendo un cambio sustancial por parte de los países occidentales, con respecto a la percepción de la importancia de la industria. Las razones son variadas, pero todas ellas apuntan a la necesidad de promover sus respectivas industrias mediante el desarrollo de políticas industriales, tanto de carácter horizontal como vertical. Entre estas razones se encuentran las siguientes:

  • La constatación empírica de que los países con una proporción alta de PIB industrial tienen un comportamiento económico mejor en términos de crecimiento económico, creación de empleo y balanza comercial, que aquellos más dependientes de los servicios.
  • El éxito del modelo de desarrollo económico de China, que en clara oposición a los tradicionales modelos de crecimiento aplicados en otros países en vías de desarrollo y basados en recetas liberales, ha convertido a China en una potencia industrial.
  • La constatación durante la pandemia, de que los países occidentales carecían de capacidad de fabricación propia de suministros básicos como medicinas y equipos médicos, lo que originó una gran escasez y dependencia de otros países fabricantes de esos suministros.
  • La constatación de la gran dependencia que los países occidentales tienen de ciertos países asiáticos de los suministros de componentes fundamentales de aplicación en numerosos productos, como está siendo el caso de los semiconductores.
  • La constatación de que las decisiones políticas de ciertos países suministradores de materias primas y componentes clave, pueden condicionar el desarrollo económico e incluso la seguridad de los países occidentales.

Como consecuencia de la pandemia, la Unión Europea flexibilizó temporalmente ciertas normas de la competencia para permitir ayudas de estado a empresas en dificultades. También puso en marcha un programa de apoyo financiero a los estados miembros, denominado Next Generation EU, entre cuyos objetivos está el refuerzo de la industria, tanto la energética a través del impulso a las energías renovables, como a la manufacturera a través del impulso a la transformación digital.

España está canalizando estos fondos a través de varias iniciativas, enmarcadas dentro del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia (PRTR), una de las cuales, los llamados Proyectos Estratégicos para la Recuperación Económica, aborda el apoyo a sectores específicos de la industria manufacturera española, como automóvil, agroalimentario, naval o aeronáutico, entre otros.

Desde esta Cátedra se quiere impulsar un Plan de Reindustrialización que vaya más allá de actuaciones específicas fruto de coyunturas temporales y que se sea un Plan a largo plazo y que disponga de un amplio consenso tanto político como social. El objetivo final es que España tenga un sector industrial comparable en tamaño relativo al de la UE-26, diversificado y tecnológicamente avanzado.